新發展時期下“三優海鹽”的問題思考

郭志鵬+沈小松

（嘉興市現代規劃設計咨詢有限公司 浙江嘉興）

黨的十八大提出“努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”。浙江省委十三屆五次全會通過了關于建設美麗浙江、創造美好生活的決定。在此背景下，我縣縣委十三屆六次全會提出了“深入貫徹省委兩美建設重要戰略，努力打造三優海鹽”的決定。

“三優”分別指產業優質、環境優美、生活優雅，其目標是建設成為江南水鄉典范之城。“三優”對應“生產、生態、生活”，三者之間是相互關聯的有機整體。優質產業能夠增加政府稅收、提供居民收入、促進就業、減少環境污染，使城市具有更強的整合資源的能力；優美環境是吸引優質產業的前提，是經濟社會發展追求的方向，也是提高城鄉居民幸福指數的重要保障；優雅生活是我縣吸引高端人才集聚、提升城鄉吸引力和競爭力的關鍵要素，也是新型城鎮化以人為本、關注民生所追求的目標。

在國家全面推進新型城鎮化的大背景下，我縣以深化農村產權制度改革為切入點，通過“確權”、“賦能”、“同待遇”，正在探索一條中國東部沿海較發達地區“就地城鎮化”的發展模式。在新的發展時期下，“三優海鹽”面臨哪些問題和困難？就地城鎮化對于發展有哪些新要求？如何才能實現“三優海鹽”？值得我們思考。

一、 新發展時期“三優海鹽”面臨的問題和困難

（一）產業

1. 工業內部傳統產業為主，中小企業占主導

我縣工業產業傳統產業占比較高，金屬制品加工、機械和設備制造、紡織服裝加工、造紙印刷四大產業門類占據制造業總產值的68%。

從企業規模結構看，我縣大型企業、中型企業、小型企業和微型企業占比分別為17：19：63：1，在市域各縣市區比較中，大中型企業占比最低，小型企業占比最高。

2012年海鹽縣工業內部結構

2. 工業布局分散，平臺特色不明晰

“十二五”期間，我縣在“一主二新六特”工業空間布局的基礎上，提出重點打造“1+3+X”特色園區平臺，其中“1”指縣開發區的歐洲（德國）產業園、智能機械裝備制造園、新經濟產業園三個區中園，“3”指武原街道的北歐（丹麥）工業園、秦山街道的核電關聯產業園、百步鎮的中國集成家居產業園，“X”指其他園區的特色平臺。

由于歷史原因，我縣工業低、小、散特征問題較為突出，平臺外圍存量工業空間的整合仍有待時日；另外，由于差別化考核機制和新引進產業統籌布局機制尚未建立，各鎮級產業平臺特色不夠明晰。

3. 服務業以生活性服務為主，對產業提升的支撐力不足

區位熵=（我縣某服務行業產值/我縣服務業總產值）/（嘉興市相應服務行業產值/嘉興市服務業總產值），如果區位熵大于1則屬于優勢部門；小于1則屬于劣勢部門。通過分析可以發現，我縣服務業優勢行業集中在租賃、批發零售等生活性服務業，而為產業配套的生產性服務業發展相對滯后。

（二）環境

1. 產業轉型升級面臨較大壓力

我縣工業行業產值前5名分別是①電力、熱力生產和供應業②造紙和紙制品業③通用設備制造業④黑色金屬冶煉和壓延加工業⑤農副食品加工業，其中，造紙和紙制品業屬于污染密集型行業，農副食品加工業屬于中等污染行業，轉型升級壓力較大，再加上產業平臺之外的低小散工業，生態環境面臨較大壓力。

2. 集中式飲用水源地水質達標率問題

我縣多措并舉推進千畝蕩水源地保護工作，包括污水管網建設工程、水源保護地防護林種植工程、河道清淤工程、水源地蠶種場改制以及水生態修復等。由于我縣地處杭嘉湖平原下游，入境水質基本上都在劣V類，需要區域統籌，加大水環境治理力度。

3. 生態基礎設施建設有待進一步完善

生態基礎設施（EI）是維護生命土地的安全和健康的關鍵性空間格局，是城市和居民獲得持續的生態服務的基本保障，是城市擴張和土地開發利用不可觸犯的剛性限制。目前正在開展的我縣“多規合一”試點工作對生態基礎設施進行了研究和探索，劃定了風景名勝區核心區、飲用水水源保護區等生態紅線，但對于縣域整體生態安全格局缺乏系統性架構，城市內部的生態廊道與區域生態基底之間的聯系、城市風廊的貫通、城市建設與水網的協調等方面都有待進一步研究。

4. 濱海優質資源的高效利用問題

我縣最具特色的空間優勢是濱海，濱海生態帶串聯起南北湖、白塔山和杭州灣跨海大橋等最具核心競爭力的旅游資源，是需要重點保護和高質量利用的空間資源。近年來，我縣建設用地增長迅速，向“大海要地”成為解決建設用地增長與耕地、基本農業保護之間矛盾的重要手段。在滿足城鎮產業空間增長的同時，又能夠最大限度地保護濱海生態資源是有待探索的重要課題。

（三）生活

1. 緊湊而有機的城鄉空間結構有待建立

農耕時代的海鹽小城生活是優雅的，在全球化、工業化和城鎮化快速發展的今天，我們不可能回避城市做大做強這一主題，關鍵是要找準符合當前發展階段和趨勢的合理城鄉空間結構，避免城市無序擴張。優化城鄉空間結構面臨一些瓶頸問題需要縣域層面出臺政策： ①由于缺乏宅基地跨鎮置換城鎮社區的政策安排，中心城區難以做大做強；②城鎮社區安置選址由于土地權屬等問題只能安排在城鎮外圍，無法享受完善的配套服務。

2. 城鄉一體化VS城鄉一樣化

如何實現城鄉一體化發展是我縣城鄉建設中面臨的重要課題。城鄉一體化不等于城鄉一樣化，當前，我縣農村新社區建設方面存在城鎮模式的拷貝問題，不僅僅是兵營式的建筑布局模式，還包括農村社區的選址脫離原有自然村落孤立布置，重視新建住宅的擴張而缺乏對現有宅基地空間的優化更新。

3. 完善的公共服務體系與有限的政府投資之間的矛盾

經濟新常態下，轉變政府職能、建立服務型政府仍有很長道路要走。政府需要強化社會管理和公共服務職能，在強化社會保障體系建設、基本公共服務均等化建設、加大政府投入的同時，關鍵是要強化資金使用的效率。有些公共服務項目可以通過外包采購方式以獲得更好的效益；有些公共服務項目可以引進民間資本，構建PPP等公私合作模式，實現共贏，建設有限政府、有效政府。endprint

4. 快速機動化對優雅生活綠色出行的沖擊

隨著經濟社會高速發展，人們生活水平逐漸提高，近年來機動車保有量呈井噴式增長，2011年底，我縣機動車保有量已高達15.3萬輛，各類駕駛員達14萬人，僅2011年一年全縣新增汽車（主要是私家車）1.1萬輛。如果不能提前應對，交通擁堵、停車難問題勢必會影響“三優海鹽”目標的實現，而城市交通問題是一個復雜的系統，需要從空間結構優化、路網組織、交通管理、公共交通以及智慧城市應用等多方面來尋求突破。

二、 “三優海鹽”目標下的發展策略

（一）總體策略

1. 強化底線控制，實現“多規合一”，突出規劃的引領作用

以我縣“多規合一”試點工作為契機，理順各部門、各層次規劃之間的關系，強調底線控制，劃定城鎮規模控制線、基本農田保護線、生態紅線和產業平臺控制線，共繪一張藍圖，各部門在“轉型發展、保護耕地、生態底線和統籌協調”的思想指導下，優化完善各部門規劃，形成上下統籌銜接的規劃體系。

2. 在達成共識的藍圖框架下，研究制定有效的政策和行動步驟

城鄉建設逐漸由增量規劃轉向存量規劃，增量規劃政府可以通過行政許可實現藍圖不走樣，而存量規劃面對的是更加復雜的產權、多樣化的發展訴求，必須通過多方面利益協調才能實現規劃藍圖。政府制定發展藍圖，必須要有配套政策，無論是城鎮低效用地再開發還是農村宅基地置換調整，由于政府財力有限不可能都走征收途徑，因此制定政策顯得格外重要。

3. 全面深化農村土地改革，做好登記確權工作

全面完成農村宅基地使用權確權頒證工作，研究明確宅基地人均建設用地標準，對“超標占地”和“一戶多宅”進行統計匯總，探索建立宅基地集體內流轉和城鄉建設用地增減掛鉤有償退出機制，同時提高新增宅基地占用農用地的經濟成本，促進宅基地的流轉和高效使用。完善承包地流轉平臺，探索土地承包權“定量不定位”管理模式，實現農用地高效、規模化利用，提高農業生產率。

4. 鼓勵民間資本參與城鄉建設，通過項目化運作實現共贏

在城鄉發展建設過程中，要突出政府的引領作用而非大包大攬。鼓勵民間資本積極參與城鄉建設，一方面有利于緩解政府財政壓力大的困難，另一方面也有利于提高建設項目的可行性和科學決策，實現政府資金的精準投入。城市的財富隱藏在城市空間中，通過規劃研究確定科學合理且符合當前實際的發展目標，并通過項目化運作多渠道吸引投資，從而實現政府、企業和社會的共贏。

（二）產業優質策略

1. 進一步優化產業結構

積極推動核電與緊固件等本地特色產業深度結合，做大做深核電關聯產業，完善核電服務產業鏈，延伸發展核電科技旅游業；港產聯動，做強做大臨港產業；產業融合，打造全域大旅游發展新格局；大力改造提升紡織服裝、食品加工和家用電器制造等傳統優勢產業；精準突破，培育節能環保電機、新能源以及工業機器人等戰略新興產業；規模經營，提高農業產業化水平；培育龍頭，提高產業發展能級。

2. 加快產業平臺整合，推進產城融合發展

產業平臺方面，以“突出區域核心競爭力、整合資源”為原則，重點加快海鹽經濟開發區（大橋新區）、中國核電城、海鹽經濟開發區（武原新區）、海鹽經濟開發區（百步新區）、海鹽科技城、南北湖風景區等產業平臺建設，優化沈蕩、通元、澉浦、元通、于城等鄉鎮特色園區建設。加快推進澉浦、百步兩個市級小城市試點工作，鼓勵有條件的鎮提升為小城市，加快培育建設中心鎮。

（三）環境優美策略

1. 科學評價環境承載能力，合理構建生態安全格局

將重要生態功能區、生態敏感區、脆弱和禁止開發區納入生態功能紅線嚴格管控。在此基礎上，綜合統籌城鄉建設、產業平臺發展和耕地保護，按照規模控制、結構優化的思路綜合布局生產、生活、生態空間，合理構建區域生態安全格局。明確自然生態紅線區、生態功能保障區、農產品安全保障區、人居環境保障區、環境優化準入區和環境重點準入區6大類環境功能區主導環境功能，確定功能區的環境目標，制定各功能區的管控措施和開發建設活動環境準入的負面清單。

2. 深化和完善工業企業績效綜合評價工作

制定工業企業績效綜合評價辦法，按照科學性、系統性、公正性和可比性原則，科學設置評價指標，建立健全評價體系。同時，制定完善的“退低進高”綜合政策措施，加大用能、用電、用水、用地、信貸及排污等資源要素市場化配置的改革力度，促進產業轉型升級。

3. 強化區域協作，加快生態環境重點工程建設

強化區域協作，繼續抓好“五水共治”、“三改一拆”、“四邊三化”等重點中心工作。實施森林城鎮、森林村莊和綠色小城鎮、綠化示范村建設，積極開展省級森林城市創建工作；繼續抓好生態綠道網建設；積極倡導綠色出行；加快“屋頂換能”步伐；以中歐城鎮化合作為契機，借鑒“全球零碳排放城市”丹麥松德堡市的先進經驗，加快“零碳屋”、“零碳街”等項目的建設。

（四）生活優雅策略

1. 城鎮建設更新優化存量，避免城鎮無序擴張

城鄉空間發展統籌兼顧城鎮、產業空間發展和耕地、生態紅線保護的要求。基于對縣域空間的綜合評價以及城鎮發展總體戰略部署和要求，按照區域協同、縣域統籌、城鄉統籌的思路劃分縣域發展空間、農業生產空間和生態保護空間，完善城鄉用地布局體系。

基于城鎮建設現狀和規劃城鎮增長邊界，合理確定城鎮近期空間拓展范圍，根據現有空間更新提升潛力，確定近期更新、改造、提升的重點。按照城鎮總體設計的要求，完善交通組織、形成連續且富有特色的水系綠廊，提高城鎮人居環境，創造優雅生活。

2. 推行“城市交通需求側管理”，促進綠色交通發展

傳統城市停車管理思路是供給側的解決思路，即面對不斷增加的停車需求，城市交通管理部門通過不斷增加停車設施來滿足需求。實際上，不斷拓寬道路、增加停車位勢必會壓縮公共交通、慢行交通的空間，影響其舒適度，導致人們通勤方式轉向小汽車交通，導致城市交通更加惡化。endprint

我縣應積極探索提高城市核心區停車費、開征擁堵費、加大城市交通違法懲處力度等措施；保障城市綠道的連續性和安全性，建設“可步行”城市，鼓勵步行和自行車出行（包括小排量電動自行車），普及公共租用自行車等；與此同時，加快公共交通建設步伐，探索發展BRT和有軌電車等適宜我縣城市建設尺度的公共交通方式，推廣各種公共交通的無縫對接和換乘，促進交通綠色發展。

3. 保護和發揚城鎮文化特色，提升城鎮品位

近幾年，我縣城市建設高度重視歷史文化的挖掘和發展，靖海門、濕地公園、海濱公園、綺園景區、“兩張”館等一大批城市公共休閑空間相繼落成，極大地提高了城市文化特色和空間品質。

我縣應進一步保護和發揚城市文化特色，一方面要充分利用歷史文化遺產，包括古海塘、綺園、楊家弄、北大街、天寧寺、海鹽博物館、張樂平紀念館、張元濟圖書館、“海鹽滾燈”、“海鹽灶畫”、“海鹽腔”等，通過城市設計塑造具有濃郁地方風情和特色的標志性空間；另一方面在城市建設中，新建的公共建筑、廣場公園也能夠成為新的城市文化展示空間，關鍵是與城市空間尺度和周邊建筑的協調。其他鎮在城鎮建設中要強調小鎮尺度和特色，避免大街區、大路網對城鎮空間風貌格局的破壞，充分挖掘小鎮歷史風貌和特色，塑造滿足廣大群眾日常需求的空間環境。

4. 加快既有建筑改造，提升人居環境

通過加固和結構化改造，提高城鎮既有建筑的使用壽命，減少大拆大建對資源的巨大浪費。

為滿足老齡化社會對適老化居住空間、公共空間、休閑空間的需求，對既有建筑進行適老化改造成為我縣城鎮建設必須關注的重點。其發展方向是：盤活社區閑置用地，通過興建老年食堂、社區圖書館、養老日托照料中心、健康診所等配套設施以滿足社區居家養老的需求，此外，小區無障礙通道改造、舊樓加建電梯、適老化路牌標示改造、適老化照明改造等都是適老化改造的重點。

5. 以治理城市病為突破口，全面推進智慧城市建設

隨著經濟社會的不斷發展，各種“城市病”與日俱增，人口快速膨脹、交通擁擠問題、看病難問題、環境污染問題等等。傳統城市規劃與管理按照經驗性來解決問題，而智慧城市通過數字化、信息化、網絡化、寬帶化以及高速運行的方方面面把社會資源整合、優化起來，通過大數據、互聯網和傳感技術的支撐，有助于實現數字化管理、精細化管理以及人性化管理，極大程度地提高了城市規劃管理決策的科學性和針對性。

6. 強化村莊特色，轉變規劃建設思路，建設美麗鄉村

城鎮應有城鎮特色，村莊應有村莊特色，盡量避免城鎮社區建設模式在農村地區的簡單復制。為高效利用土地，總體上應控制現狀村莊的規模，通過政策設計吸引農村人口向城鎮社區集聚，這是一個政策激勵+農戶自主選擇的過程。規劃需要對現有村莊集聚點進行政策分區，允許翻建和不允許翻建，強調長期引導和控制。農村社區應強調有機更新模式，即在現有村莊肌理上進行拼貼和內部挖潛，村莊建設當下的行動遠比“X+Y”的美好藍圖重要的多。endprint