基于政府角度的PPP邊界研究

夏愛紅

摘要：近幾年，各省都積極推出以PPP的方式來解決基礎設施供給的問題。但是， PPP方式并不一定可以吸引到社會資本。本文基于政府的角度來探討PPP邊界與如何吸引社會資本方的問題。

關鍵詞：PPP邊界；盈利模式；案例

中圖分類號：F224.5 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）010-00-01

一、前言

近幾年PPP項目如雨后春筍般出現。截止2017年2月底為止，入庫項目達到11784個，項目金額達144437.33億元（財政部PPP綜合信息平臺項目庫）。在中國供給側改革、新常態經濟、新型城鎮化、海綿城市等形勢愈演愈烈的情況之下，對于基礎設施的需求也越來越大。

但是并不是所有的PPP項目都能夠吸引到社會資本方投資進來。據統計各地PPP項目的簽約率只有10%左右，PPP項目在發展過程中面臨的最嚴峻挑戰就是落地難。PPP項目落地難問題很容易理解，政府在短短一年時間之內就推出了如此之多的項目，政府并沒有認真研究過什么是PPP模式、PPP的邊界條件是什么；另一方面，對于社會資本方來說，目前PPP項目并沒有明確的邊界來保證合理的利潤。

所謂PPP邊界簡而言之就是如何吸引社會資本方能夠參與到PPP項目中來并且有利可圖。較為完善的提出PPP邊界條件的是重黃奇帆在2015年PPP合作項目簽約儀式上公開闡述了實施PPP的五大原則、五個邊界條件和五類風險防范。而本文的目的就是通過案例對PPP的邊界條件進行合理闡述與說明。

二、PPP邊界條件

1.PPP項目前提條件

首先，對項目進行經濟可行性和物有所值評價。從定性、定量評價等方面對比傳統方式是否更加有利。

其次，了解政府的財政承受能力。有些PPP項目雖然引入了社會資本方但還是需要政府投入大量資金和補貼。

再次，政府與社會資本是對等關系。而非領導者與被領導者關系，社會資本方也有話語權，雙方在公平的環境之下談判并且政府必須遵守承諾。

最后，項目必須符合社會公眾的利益。

2.現行PPP邊界條件

黃奇帆曾定義了PPP的五個邊界條件。一是，完全能夠實現市場化收費平衡的項目交給市場來做；二是，現在收費達不到完全收費要求，但具備價格調整空間的公共服務項目，可以逐步的調整價格平衡投資；三是，對價格不能一步到位的公共服務項目，可由政府采購；四是，對一些投資量大而收益很低甚至免費的公共項目，政府需要“堤內損失堤外補”，進行資源配置或財政補貼；五是，確定合理的收益上下限。

本文主要對這些條件進行詳細的補充、修改和說明，并輔以案例更加形象地表述這些條件。

3.PPP邊界條件一

條件一：對于經營性項目，政府可通過授予特許經營權交由社會資本方來做，但應確定合理的收益上下限。

經營性項目是有收費基礎所收費用能覆蓋投資成本并能實現市場化收費平衡的項目。政府對于此類項目不應該插手過多，而應放手交給市場來做。

對于此類項目，政府應確保社會資本方盈利而非暴利。完全經營性項目在中國并不多見。

4.PPP邊界條件二

（1）條件二

條件二：對于準經營性項目，政府可以采取相應措施支持社會資本方參與。

準經營性項目的收費不足以覆蓋投資成本，需政府補貼部分資金或資源的項目。準經營項目也代表了目前大部分項目。對于此類項目若直接交由社會資本方來運行那么很可能會虧本，也就無法吸引社會資本參與到項目中來。這種情況之下，政府可以采取一些有效的措施來解決。

（2）香港地鐵“以地養鐵”案例

香港自20世紀60年代開始人口急劇增長，使公共交通設施面臨嚴重壓力，各個功能區之間交通情況糟糕，擁堵問題屢見不鮮。在此背景之下，香港地鐵建立并在1979年開通了第一條地鐵線。

香港地鐵的發展模式主要經歷了三個主要階段。80年代時香港地鐵就開始通車，政府需要通過向銀行貸款來注資建設和取消部分客流收益較低的路段，但這并沒有完全解決香港地鐵自身的收支平衡、自負盈虧；90年代之后，香港地鐵處于快速發展期。政府將填海土地協議出讓與香港地鐵，并讓港鐵參與城市規劃并讓其采取新線站點與土地融合發展模式；2000年之后，港鐵迎來了成熟期。港鐵開始對之前建設軌道時預留的土地進行開發對車站附近的土地進行綜合利用，充分發揮土地的價值。

香港地鐵PPP模式結合了物業地產等的開發讓其成為少數能夠盈利案例之一。“以地養鐵”將市場化機制引入軌道交通建設當中，把沿線物業地產的商業開發權交給項目公司，通過車站與車輛段上蓋物業及地下空間的利用發展來獲利，成功解決了資金問題。

5.PPP邊界條件三

（1）條件三

條件三：對于非經營性項目，政府可以直接購買服務或者通過捆綁打包廣告等方式來使社會資本方盈利。

非經營性項目即缺少使用者付費甚至免費的公共項目。此類項目主要依靠政府采購付費來回報投資成本。即使是非經營性項目，只要政府能夠對此類項目進行合理的資源配置也可以轉虧為盈。

（2）天津國投北疆電廠捆綁運營

北疆電廠PPP項目采用發電、海水淡化、濃海水制鹽、土地節約整理、廢棄物資源化再利用的循環經濟項目模式。北疆電廠作為目前國內最大的海水淡化工程卻一直處于虧損狀態，海水淡化成本高昂但是卻缺乏使用者付費，是非經營性項目的一種。

國投北疆電廠的成功之一就是將一直處于虧損狀態的海水淡化與有經營收益的發電工程進行捆綁，使兩者相互補充。一方面，可以限制發電工程出現暴利的情況；另一方面，又可以彌補海水淡化的投資成本。

三、結語

本文主要總結了PPP邊界條件并用案例分析的方法加以敘述，明確了怎樣吸引社會資本方參與進PPP，解決PPP項目落地難的問題。

但是本文不要是從政府的角度和政策方面來談論營造一個使社會資本方能夠盈利而不暴利的局面，并沒有從社會資本方的角度來談論如何使一個PPP項目能夠有利可圖，這包括社會資本方自身的成本、風險、管理等等方面的控制，在這些方面需要加強研究。

參考文獻：

[1]杜亞靈，柯丹，丁鵬杰.PPP項目超額利潤分享問題研究[J].工程管理學報，2017（2）：107-112.

[2]姚來英.建立 PPP“盈利不暴利”的價格機制[J].中國財經報，2015（8）：1-2.