行政事業單位內部控制框架建立與完善

段綢

行政事業單位內控控制規范自2012年印發以來已有五年，通過對行政事業單位內控現狀的調查研究，發現存在的問題，找出原因，提出完善對策。

內部控制（以下簡稱“內控”）體系就如同一張“網”，任何業務或事項均是“網”上之結，任何部門或個人不能游離于單位內控體系之外。2012至2016年，財政部陸續印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》、《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》及《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》等文件，要求行政事業單位應于2016年底前完成內部控制的建立與實施工作，并組織開展內部控制基礎性評價工作。

行政事業單位內部控制存在的問題

各單位相關責任人對內控制度的建立完善主責意識需進一步加強。

單位主要負責人的“第一責任人”意識仍需加強。《規范》第一章總則第六條規定：“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。”《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》（財會[2016]11號）中，明確了各單位主要負責人的責任內容。但在內部審計中發現，單位主要負責人過于依賴財務人員及分管財務局領導，甚至以“不懂”或“全權委托”為理由，當“甩手掌柜”，有的單位分管財務負責人也把主要領導過問財務方面的事情視為“領導對他不信任”。如在預算編制方面，多數單位主要負責人只關心預算的總數增減情況，對預算編制的政策性、合理性過問不多。

相關責任人的責任意識仍需加強。雖然近年來隨著各單位加強規范化管理的要求越來越嚴，內控關鍵崗位的關鍵人員對自己的責任意識有了大幅提升，但在工作中被動遵守“內控制度”的意識仍占主導地位，主動思考如何從單位層面加強內控、提出可行性建議措施的時候不多。一定程度上制度執行者還存在“闖關”和“怕麻煩”的思想，有的單位還出現經辦人違規操作，用不合規財務資料到財務人員處“闖關”；財務人員怕得罪人審核“走過場”，把“難題”交給領導；領導過于依賴財務，認為有財務把關的就沒問題，最后形成內部管理失控的局面。

缺乏基本的內控制度

部分單位缺乏基本的內控制度。對照《行政事業單位內部控制規范》，大部分單位缺乏預算業務管理、采購及驗收管理、資產管理、建設項目設計施工管理、合同管理、存貨管理、食堂管理、公務卡管理及使用制度等制度。

內控制度規定不明確，照搬照抄痕跡明顯。《行政事業單位內部控制規范（試行）》文件印發后，某些單位率先制定了一些內部控制制度框架，另一些單位為應付檢查，盲目照搬照抄，本地化內容不多、可操作性不強，有的單位甚至將此制度“束之高閣”用于應付檢查。

制度、條款需要修訂完善。部分單位內控制度內容與《規范》要求不符；有的制度未及時更新，與現行政策不相適應；有的制度過于瑣碎，需整合修訂；有的制度的題目及條款用語不夠嚴謹。

原因分析

國家層面的內控制度框架頂層設計仍需完善。據2012年財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》已有五年之久，但從基于財務層面的“小內控”到基于業務層面的“大內控”仍未完善，內部控制大多數時候仍是財務的事情，行政事業單位的管理層仍有不少人將內部控制未當成分內之事。

有關內部控制各項制度的培訓宣傳不夠廣泛、深入，往往是財務人員培訓得多，對領導、相關經辦人及內部審計等監督人員培訓少，信息不對稱，單靠參加培訓的“財務人員”傳達匯報，容易造成信息丟失或失真，加之參加操作層面培訓的多為一線財務人員，“人微言輕”，無法引起相關領導及相關責任人的足夠重視。如在固定資產管理方面，很多單位都存在管用脫節的情況，固定資產登記往往是財務人員的事情，與使用人和固定資產管理人“無關”。

基層行政事業單位內控執行存在困難。一是人員少、任務重，一人身兼數職，很難做到不相容職務完全相分離。很多內控的執行沒有專門、專業的人員，對制度制定和具體操作均不得力。二是所在地區現代化水平未能滿足單位內控制度管理需要。如在公務卡、加油卡使用方面，個別地區能使用公務卡消費和加油卡加油的地點不多，導致現金支付較多。

各管理部門對于內控的建立完善和執行情況監督力度不夠。財務主管部門疲于各種報表、統計，未真正起到內控指導的作用，業務主管部門習慣于安排布置條塊性工作，審計、紀檢監督部門更注重于事后監督，對內控制度框架的建立完善有滯后性。

行政事業單位內部控制框架設計

成立內控領導小組，由單位主要負責人任組長，明確內控牽頭部門，制定、啟動決策、執行及監督相互分離的工作機制。牽頭部門負責組織相關部門研究制定本單位內控制度體系方案，明確相關部門、人員的責任，完善匯編本部門基本內控制度，交由內控領導小組負責審定。經濟活動方面的內控由計財部門牽頭、其余業務活動方面的內控由辦公室牽頭。

遵循問題導向，根據重要性原則，根據《規范》制定完善單位內控制度制度框架。分四步走：一是規范經濟活動基礎性內控制度。由計財部門提出要求，統一規范各單位必須制定、修訂的有關經濟活動的基礎性內控制度，要求各單位查漏補缺；二是規范其他業務基礎性內控制度。由各業務管理部門分別提出要求、統一規范各單位必須制定、修訂的其他業務層面的基礎性內控制度，要求各單位查漏補缺，印發出臺；三是各單位在基礎內控的基礎上，根據《規范》要求及本單位工作實際，補充完善本單位內控制度。四是建立定期風險評估機制，每年固定對本單位內控風險進行評估，通過評估開展業務流程再造。

加強對各內控制度的培訓、宣傳及指導，使各經辦人員熟悉制度，運用制度，提高制度執行力，規范操作流程。同時，進一步加快信息化建設步伐，用互聯網+促進內部控制框架的健全和完善。