金融改革的優先項

王允貴

當前金融亂象頻生，局部金融風險頻發，金融監管風暴頻繁，金融業改革發展牽動各方神經。面對錯綜復雜形勢，大刀闊斧推進金融業改革、加快實現國家金融治理體系和治理能力現代化迫在眉睫。建議將金融監管目標、金融監管體制、金融監管立法、金融領域混合所有制四個方面作為金融改革的優先選項。

構建三元目標體系

對消費者金融保護滯后成為金融風險重要根源。長期以來，金融監管一直錨定金融穩定與金融發展雙重目標，其局限性日益凸顯，成為孕育金融風險內在原因。近年來，隨著居民財富的積累，銀行、證券和保險機構紛紛爭奪個人財富管理，以股票、債券、基金、私募股權等金融產品為標的，構造簡繁不一的組合，加之互聯網金融助力，個人根本無法清醒認識復雜金融產品，往往淪為非法集資、金融詐騙、違規理財的受害者，引發局部金融風險，對消費者的金融保護非常緊迫。

金融監管體系亟需兼顧三元目標。借鑒國際經驗，應將維護個人與金融機構間的公平交易，防范金融欺詐作為金融監管目標的第三極，構建金融穩定、金融發展和公平交易的三元目標體系，惟此才能在金融立法、金融機構設置、金融市場秩序維護上做出具有前瞻性的體制和制度安排。

克服五大弊端

2015年股災深刻暴露了中國分業監管的痛點，“鐵路警察各管一段”式監管，已遠不能適應洶涌擴張的混業經營。當前分業體制有五大弊端。

一是監管套利。以急劇膨脹的資產管理業務為例，政出多門，標準互不相通，市場廣泛借道監管偏松機構，或設計多層嵌套產品套利。

二是監管真空。互聯網金融等新生事物迅猛發展，新業態橫跨銀、證、保，監管空白導致新金融業態野蠻生長，風險頻發。

三是監管盲區。2015年股災正是場外資金利用銀、證、保各自規則，打通監管壁壘，沒有一個監管部門能全流程、全鏈條掌握入市資金的詳情。

四是監管逆勢。1980年代以來英、德、法、日、美等全面走向混業監管，強化跨部門監管機制。我國1992、1998、2003年相繼成立證監會、保監會和銀監會，這種分業監管是否合乎時值得思考。

五是割裂市場。建設統一市場是市場化改革的重要目標，而分業監管體制把分機構監管自動延伸為分市場監管，把統一市場肢解成局部市場。

改革分業監管弊端需遵循三項核心原則。一是權力制衡原則，二是混業監管原則，三是金融生產者和金融消費者雙保護原則。

在筆者看來，金融監管改革方案有三個發力點：

一是充實央行兩項職能，即宏觀審慎管理職能、金融信息統計職能。央行內部可增設金融宏觀審慎管理局，專司系統性金融風險的識別、分析、監測與應對預案；增設重大金融機構管理局，對大型金控集團、混業金融公司統一監管；充實金融統計職能，完善金融統計標準。

二是合并銀、證、保和其他相關部委機構職能，成立中國金融監督管理委員會。監管范圍涵蓋除系統性重要機構外的所有金融機構和所有場內外、本外幣金融市場。

三是成立中國金融消費者保護委員會。監管所有與消費者發生的金融業務，包括存貸款、銀行卡、支付、理財等，著重保護金融消費者公平交易、財產安全、自主選擇、受教知情等權益，將信用評級機構和個人財富管理咨詢納入監管。

用好法律利器

金融法律是金融制度的載體和保證。目前我國金融法律存在總體薄弱、實操性不強、過多體現監管部門意志和更新遲緩等挑戰。當前為規范混業經營，亟待優先解決《證券法》和《信托法》的修訂與完善。

以擴展“證券”的定義和范疇為核心修改《證券法》。擴展“證券”覆蓋范疇是克服混業監管痛點的普遍做法和有效手段。美國1933年《證券法》就將證券定義為股票、債券、各類衍生品以及投資合同。2006年日本修改《證券法》，將“證券”定義擴展至“金融商品”，最大限度地將具有投資屬性的金融商品、投資服務納入《證券法》監管范圍。2017年我國《證券法》修訂正在加快進行，建議擴展“證券”的定義和范疇，為混業經營和監管奠定法理基礎。

按照國際慣例擴展信托法的內涵和適用范圍。《信托法》是另一部管理混業經營的基本大法，目前我國《信托法》實踐上面臨幾大難題，如將之狹義地局限為信托公司法。從國外經驗看，并沒有信托公司這類金融機構，《信托法》重在管業務而非管機構，將“受人之托，代人理財”當事人權責利進行規范和明確。我國財富管理亂象叢生，根本原因是《信托法》虛弱和虛置。建議盡快啟動《信托法》修改，將銀監會、證監會和保監會管理的各類資產管理業務全部納入《信托法》規范之下，著重完善信托登記制度、信托稅收制度、委托人忠義制度、公益信托制度。

從分工與配合看，《信托法》解決的是理財各方責權利的界定與劃分，以及信托財產的隔離與保護，屬于商業組織法范疇；《證券法》解決的是公開發行的條件、信息披露、三公交易等，屬于投資者或消費者保護的范疇。

推動國有銀行混改

目前，在國民經濟各行業中，無論是規模占比，還是影響力，國有經濟在金融業中的統領地位都是第一的，而在金融業中，銀行業的國有經濟成份尤為突出，總資產占比超過60%。

國有經濟占據金融業主導地位有利于宏觀調控，有利于維護金融穩定，有利于化解局部金融風險，有利于配合國家重大經濟戰略部署。然而，在獲得上述優勢的同時，也產生了很多問題，集中可歸結為低效率。

建議按照十八屆三中全會關于積極發展混合所有制經濟和推動國有企業完善現代企業制度的要求，銀行業國有經濟改革需要加快步伐。

一是將幾家國有大銀行逐漸改造成國有資本占主導的混合所有制企業。

二是將中、農、工、建、交、郵儲六大行之外的國有股份制銀行改造成以民營資本為主、國有資本為輔的混合所有制企業。

三是加快民間資本開設中小銀行的審核步伐。中小銀行的市場定位是吸收本地存款、向本地發放貸款，類似于美國的社區銀行。

四是深化國有大銀行企業制度改革。推行更加市場化的管理層選拔方式，完善管理層激勵體系。銀行內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減。

（作者為中植集團常務副總裁，國家外管局綜合司原司長）