《市場監督管理所通用管理規范》地方標準解讀

文/劉 剛

《市場監督管理所通用管理規范》地方標準解讀

文/劉 剛

2016年12月，上海市質量技術監督局發布DB31/T 1028.1-2016《市場監督管理所通用管理規范 第1部分：基本要求》和DB31/T 1028.2-2016《市場監督管理所通用管理規范 第2部分：業務規范》地方標準，并將于2017年3月1日起正式實施。本地方標準堅持協調性、實踐性以及問題導向的原則，通過運用標準化原理對市場監管各條線已形成的文件、理論和實踐成果進行系統梳理、分析提煉和吸收采用，形成最大限度協調一致的共性要求，并力求解決基層實際需求。這也是迄今我國出臺的第一部具體指導市場監督管理所工作的標準，將為促進基層市場監管部門由“物理整合”向“化學融合”轉變提供首個“實驗規程”。

標準的總體設計與定位

借鑒ISO9001:2015領導力驅動下的PDCA循環、基于風險的思維、卓越績效評價等理念，從基本要求、業務規范、評價與改進這三個部分對《市場監督管理所通用管理規范》進行系統設計（見圖1），三個部分相互協同形成一個完整的有機整體。現階段首先發布并實施的是“基本要求”和“業務規范”兩個部分，下階段在試點工作的基礎上再研究標準的第3部分“評價與改進”。DB31/ T 1028.1-2016的正文結構由范圍、規范性引用文件、術語和定義、基本原則、組織機構、設施設備和運行管理等7章組成，DB31/T 1028.2-2016的正文結構由范圍、規范性引用文件、術語和定義、總體要求、工作流程和工作要求等6章組成，并提供了事權建議清單、流程圖編寫格式、業務指導書、工作手冊和綜合檢查表等資料性附錄。標準的兩個部分分別從市場監督管理所標準化建設的資源配置及條件保障、業務工作“做什么”及“怎么做”等方面進行了規定。

市場監督管理所標準化建設是指：以標準化為手段開展的，促進市場監督管理所工作職責、工作程序、工作保障等方面系統化、規范化的過程，需要相關條線的市級主管部門以及市級其他相關部門、各區政府、區市場監督管理局和市場監督管理所等單位的共同推動。DB/T 1028-2016適用于對市場監督管理所標準化建設過程進行指導和管理，因此，其適用主體是多元的，標準的第1、2部分均對此進行了規定：“適用于市工商行政管理部門、市質量技術監督部門、市食品藥品監督管理部門、市價格主管部門（統稱‘市級主管部門’），涉及市場監督管理的市級其他相關部門，各區政府對區級市場監督管理部門開展市場監督管理所標準化建設進行指導和管理”，即涵蓋了市、區、所三個層面對市場監督管理所開展標準化建設進行指導和管理的所有相關單位。

圖1 總體框架圖

市場監督管理所的資源配置及條件保障

DB31/T 1028.1-2016旨在規范市場監督管理所的組織建設、執法條件保障和內部管理。按照法規下位細化標準的原則，結合市場監督管理所人、事、物管理的實際需求和一線實踐，標準堅持“依法行政、規范統一、科學監管、融合高效”基本原則，分別從“組織機構、設施設備、運行管理”三個方面明確市場監督管理所資源配置及條件保障的基本要求。

DB/T 1028.1-2016的內容設置堅持宏觀要求和地方實際的有機結合，并考慮了市場監督管理所現有經驗和做法的鞏固。如：部門設置體現綜合監管與專業監管相結合；工作場所和設備配備等方面要求結合了上位管理要求和現有經驗做法，并以資料性附錄的形式統一了執法裝備庫、罰沒物品庫、快檢室等業務功能分區的設置要求；制度建設、日常運行和監督管理等方面要求借鑒了原工商所的成熟模式。

DB/T 1028.1-2016致力于解決制約市場監督管理所業務開展的條件保障方面的問題。以執法裝備為例，市場監督管理所作為區市場監督管理局派出機構，執法車輛按照公務用車相關制度配置，因而數量普遍偏少，無法匹配日常監督檢查要求。DB31/T 1028.1-2016中第6.2.3.1.1條提出：行政執法車配備應在總量控制的前提下，車輛存量資源優先向市場監督管理所傾斜，車輛增量可按相關規定向有關部門申請；臨時有專項任務經審批后可短期租賃車輛作為交通工具。此外，針對市場監督管理所不能保證每所均能配備特種專業技術用車的現實情況，為符合食藥監等業務開展需要，第6.2.3.1.3條還提出可由各區配備特種專業技術用車和專業駕駛員供區內市場監督管理所共享使用。

市場監督管理所業務工作“做什么”——事權清單

市場監督管理所標準化建設的要點之一，就是明確工作內容，搞清楚市場監督管理所主要承擔哪些任務。DB31/T 1028.2-2016對此予以了回答，標準的4.1條專門對事權劃分、事權清單的確定和管理進行了規定，并明確“事權清單”是指區層面可授權市場監督管理所行使的職權，用于確定市場監督管理所業務工作的具體范圍。

事權劃分應嚴格按照國家、上海市權力清單相關法律法規規章以及即將發布的上海市地方標準“行政權力管理通則”中的要求，梳理出市場監督管理所涉及的事權包括行政審批、行政處罰、行政強制、行政檢查、行政調解、行政指導和其他職權等七類事權類別。

事權清單確定應按DB31/T 1028.2-2016 中的4.1.2條“區級市場監督管理部門應依據市級主管部門的指導意見，按照職權法定的原則和區政府的相關要求，在附錄A（市場監管所事權建議清單）的基礎上根據各區實際情況確定本轄區市場監管所的事權清單”的規定執行。此條款包涵了以下兩層含義：1. 事權清單最終由“區級市場監督管理部門”，即區市場監督管理局，在附錄A的基礎上進行確定；2. 附錄A中事權建議清單中事權分兩種，“1”為由市場監督管理所以區市場監督管理局名義實施的事權，“2”為由區市場監督管理局確定實施主體的事權，區市場監督管理局在確定本區市場監督管理所的事權清單時，必須涵蓋所有“1”的事權，而對“2”的事權可根據情況由區市場監督管理局自行決定是否納入清單。

針對事權清單的管理，按照國家相關文件精神，引入了動態管理機制，明確事權清單確定后并非一成不變的，應根據法律法規規章的立、改、廢以及對市場監督管理所進行能力評估與風險評價的基礎上進行動態調整。

市場監督管理所業務工作“怎么做”——業務指導書、工作手冊和綜合檢查表

DB31/T 1028.2-2016提出通過業務指導書、工作手冊、綜合檢查表這三類關鍵文件對業務工作過程進行規范。這三類文件分別從不同操作層面（見圖2）對市場監督管理所業務工作具體“怎么做”進行指導，體現了綜合監管與專業監管相結合的原則。其中，業務指導書用以指導各事權事項業務工作，在市級層面規范和統一各專業業務的基本作業要求；工作手冊集中體現了區級層面針對各類綜合監管對象將所涉及到的各專業執法活動深度融合、統籌開展的改革原則，為市場監督管理所開展綜合執法活動提供可操作性文件，也是基層市場監督管理實現從物理整合向化學融合轉變的關鍵所在；綜合檢查表充分考慮與現有監管以及事中事后監管平臺融合，是專門為基層執法人員制定的，用以在具體日常綜合監管活動過程中記錄現場綜合檢查事項結果的表單，清單形式使得檢查內容簡潔明了，并貫徹了一次檢查、所有事項全面覆蓋的目的，同時能緊密對接DB31/T 1028.1-2016中6.4.1.2條關于信息化的要求，為將來有效對接信息系統平臺提供支撐。另外，DB31/T 1028.2-2016的附錄中以配套給出的業務指導書、工作手冊、綜合檢查表等相關的說明性或示例性文件作為資料性附錄，供標準實施的各相關方結合實際情況參照使用。

同時，為貫徹閉環管理和績效評價的思想，逐步提高標準適用性，在試點過程中還將同步開展《市場監督管理所通用管理規范》的第3部分“評價與改進”的標準研制，為全市市場監督管理所開展評價與改進工作提供依據，其結果可用于“基本要求”與“業務規范”的持續改進，系統、深入地推進市場監督管理所標準化建設，為上海在全國市場監管體制改革中發揮帶頭示范作用提供有力技術支撐。

圖2 業務規范中關鍵文件結構關系說明

上海市質量技術監督局 ）