以標準化為手段深化基層市場監管體制改革

文/黃小路

以標準化為手段深化基層市場監管體制改革

文/黃小路

黨的十八屆三中全會提出，改革市場監管體系，實行統一的市場監管。近年來，上海堅持以需求為導向、以問題為導向、以發展為導向，緊緊圍繞黨的十八屆三中全會確立的“深化行政執法體制改革，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制”這一目標，在實踐中不斷探索市場監管綜合體制改革之路，期望形成更多在全國可復制、可推廣的管理經驗。

改革成效初步顯現

2014年1月1日開始，浦東新區率先進行了工商行政管理、質量技術監督、食品藥品監管“三合一”市場綜合監管體制改革，當年9月，8個中心城區啟動改革，同時將“三合一”升級為“四合一”，即在整合工商、質監、食藥監的基礎上，將物價部門價格監督檢查職責也納入其中。2015年5月底前，8個郊區縣掛牌成立市場監督管理局（同時加掛食品安全委員會辦公室和質量發展局牌子），上海從組織架構上完成了“四合一”區級市場監管力量的整合。

近三年來，上海在區級市場監管機構整合的基礎上，不斷探索建立專業監管與綜合監管有機統一的監管體系，逐步形成4個市級執法機構作為維系本市統一市場執法需求的主干力量承擔跨區域、專業性行政執法工作，16個區級執法機構會同200多個市場監督管理所（以下簡稱“市場監管所”）承擔量大面廣的區域性市場監管執法工作的執法工作格局。初步構建了貫穿生產、流通、消費全過程，監管、執法、技術支撐相銜接的綜合監管體制。區級政府市場監管綜合執法效果也逐漸顯現。

1. 責任主體更明確

過去，在基層各監管部門之間職責交叉，容易產生重復監管、多頭執法、相互推諉的問題。綜合執法體制改革客觀上為消除監管真空、實現無縫銜接創造了條件，使職責落實更加到位。

2. 監管資源更集中

改革后，市場監管重心下移，執法資源更加集中，基本形成了“一個街鎮一個監管所”的全覆蓋格局。基層執法力量得到有效加強，市場監管打破原有部門格局，實現了屬地化綜合執法，監管網絡更加嚴密，對一些事關民生、安全的市場監管熱點，基本實現了全覆蓋、全天候監管。

3. 監管效能有所提高

職能整合實現了部分行政審批事項的“一表申請、一口受理、一門辦理”，企業辦事更加便捷、高效。機構整合也使得有限的執法資源更容易聚焦到市場“風險點”，能夠迅速形成合力，事中事后監管力度進一步加大。

配套措施有待完善

上海市場監管體制改革總體上進展順利并初見成效，但由于改革力度大、任務重，涉及部門多、環節多，在如何把握市場監管的內涵外延、如何釋放市場監管的社會資源、如何評價市場監管的效果效能等方面，還有待于在實踐中攻堅克難。

2015年底至2016年初，市質量技監局開展了覆蓋全市16個區200多個市場監管所的問卷調查，調查結果表明，上海市場監管體制改革成效有目共睹，但存在問題不容忽視。其中，尤為明顯的是作為改革前沿陣地的市場監管所配套保障跟不上改革的步伐，基層要求明確監管事權、統一執法流程等的強烈“呼聲”不斷。其主要原因：一是市場監管授權事權不統一。市級相關職能部門和區級市場監管部門尚未統一明確授權事權清單，各區市場監管所承擔大量事權且差異較大，有一些專業要求高或本應由區級機構組織和協調的監管事權直接落到基層，難以承接。二是工作要求和流程不統一。在“權責同構”的行政體系中，由于缺乏自上而下的同步性改革，市場監管所在實際工作中存在上級多頭管理的情況，執法流程各條線并行，工作要求和執法程序不統一。三是對外形象不統一。市場監管所以浦東新區市場監管局視覺識別系統為模板，以事實標準的方式基本做到了服務標志、執法服裝服飾等外在形象統一，但缺乏全市層面的合法性程序認定。四是機構硬件保障不到位。因管轄區域人口、經濟社會發展狀況差異，部分市場監管所硬件建設難以全部符合工作場所和執法裝備現代化、專業化要求。上述這些因素都制約了本市市場監管體制改革成效的進一步發揮。

以標準化促進融合和規范

以問題為導向，市場監管所如何更好地加強資源統籌、促進各方融合、匯聚工作合力？為此，我們從理論和實踐兩方面尋找解決的途徑。

理論方面。早在2013年，黨的十八屆三中全會就提出“政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供”。2015年3月，《國務院關于印發深化標準化工作改革方案的通知》(國發〔2015〕13號) 再次明確“更好發揮標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中的基礎性、戰略性作用”。可以說，標準規則與法律規則、經濟規則一樣，已成為推進國家治理體系和治理能力現代化建設的重要技術基礎和工具，三者共同構成規范社會管理、維護社會秩序的規范體系。2016年5月，國家質檢總局下發的《質檢總局關于加強基層質檢工作的指導意見》（國質檢法〔2016〕228號）明確提出，要“推動行政審批、基本公共服務和社會治理標準化，不斷提高政府管理服務水平”。從中央到國家質檢總局，一系列的政策支持，也為我們進一步提升市場監管效能、強化執法力量保障、完善科學管理保障指明了方向與途徑。

實踐方面。2016年7月，國務院審改辦、國家標準委聯合發布了《行政許可標準化指引》，并正在全國范圍內推廣實施，從國家層面為推進“放、管、服”改革奠定了標準化基礎。再聚焦上海的實踐，不難發現上海近幾年來在推動政府行政行為標準化方面進行了積極探索，也取得了良好效果。2011年，上海制定了《行政審批業務手冊編制指引》等2項地方標準，已在全市55個委辦局應用實施，大幅提升了行政審批效能和透明度；2014年制定了《行政服務中心建設和運行管理規范》等3項地方標準，也已在上海自貿區、市司法局、徐匯區等行政服務中心得到應用實施，有效提高了行政服務質量和水平。

基于此，我們期望通過制定和實施規范市場監管所建設運行的地方標準，幫助市場監管所理清權責清單，完善基本保障，明確工作要求，從而促進市場監管體制改革由“職能整合”向“業務融合”轉變。

有序推進市場監管所標準化建設

2016年7月28日，本市市場監督管理聯席會議第一次會議確定，由市質量技監局牽頭，市工商局、市食品藥品監管局、市物價局以及各區市場監管局和市場監管所共同參與，開展市場監管所標準化建設工作。并確立了工作的總體目標——“理清市局、區局、市場監管所的基本事權，明確市場監管所基本工作職責和要求，提出市場監管所履職的基本保障，最終實現市場監管所規范化管理”。

在隨后不到半年的時間里，由各相關部門以及技術機構組成的標準編寫組，通過全面收集資料、深入基層調研、廣泛征詢意見、充分凝聚共識，日以繼夜地開展了地方標準編制工作。

2016年12月28日，經專家評審，地方標準《市場監督管理所通用管理規范 第1部分：基本要求》（DB 31/T 1028.1-2016）和《市場監督管理所通用管理規范 第2部分：業務規范》（DB 31/T 1028.2-2016）正式發布，這是迄今我國出臺的第一部具體指導基層市場監管所工作的地方標準，將為促進基層市場監管部門由“物理整合”邁向“化學融合”轉變提供了首個“實驗規程”。

標準的發布，也標志著本市的市場監管所標準化建設正式進入踐行階段。2017年1月起，本市浦東、黃浦、靜安、閔行、嘉定等5區先行啟動了市場監管所標準化建設試點工作。我們將充分發揮試點區的示范引領作用，按照“全面推進、分步實施”的原則，將此標準的宣貫、實施、應用拓展到全市。同時，還將加快完成《市場監督管理所通用管理規范 第3部分：評價與改進》和《市場監督管理部門視覺識別規范》的研制，為市場監管所科學評價和有效改進自身管理水平、業務能力、工作效能提供依據和方法，并推動本市各級市場監督管理部門建立統一、規范、易識別的視覺識別系統和科學合理的導向系統，全面提升本市基層市場監管部門的對外服務形象。

當然，市場監管所標準化建設并非一勞永逸，對此，我們將建立有效的跟蹤反饋和評價制度，對標準化建設工作的實施效果進行及時反饋和評價，通過修訂，不斷完善已發布的標準，形成市場監管所運行管理持續改進、良性循環的機制。

（作者：上海市質量技術監督局黨委書記、局長）