我國網約車立法規制之完善建議

袁麗瑋

[摘要]網約車是區別于傳統出租車行業的新興業態，本質上是一種共享經濟。它的出現既解決了城市交通問題，滿足了乘客出行需要，但是帶來的社會問題、法律沖突和監管難題也是不容忽視的。在我國，如何在改革的前提下，根植于我國社會的現狀，有效平衡各方利益，選擇適當的監管路徑是當下我國網約車立法規制的應有之義。

[關鍵詞]網約車 共享經濟 立法規制

網約車作為共享經濟的一種，是國家“互聯網+”和“大眾創業，萬眾創新”戰略方針的內容之一，雖然網約車僅是這個共享經濟中的一個縮影，卻也正發揮著其優勢，不斷地為社會提供更加便捷、實惠和個性化的服務。當然，其弊端不可忽視，但這并不是拒絕此類服務的理由。探索建立完善的準入制度，讓符合條件的市場參與者進入市場，為消費者提供服務，將資質不足者拒之門外，這將成為平衡創新與安全的第一步。

我們將以《天津網約車經營服務管理暫行辦法》為例，從以下三方面進行分析并對我國網約車立法規制提出完善建議：

一、網約車監管方向：不與共享經濟偏離。

共享經濟，一般認為是指擁有閑置資源的機構或個人有償讓渡資源使用權給他人，讓渡者獲取回報，分享者利用分享他人的閑置資源創造價值。網約車的出現，大大提升了車輛使用效率，也減少了乘客等待的時間和用車成本，是“互聯網+”在客運領域的具體應用，是共享經濟的體現。

包括國務院交通運輸部《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，目前我國相關法律法規文件將網約車歸入出租汽車范疇，各地的具體實施辦法相繼出臺，細化了實施網約車經營者的許可制度、設定經營者準入條件，以及車輛標準、駕駛員許可條件等。但是，如果套用固有的傳統出租汽車監管路徑，必定會阻礙網約車的發展。從這些規范性文件的立意可看出，交通部等對網約車這一新興事物和商業模式在一定程度上可以說是僅做到了表面支持，實則仍是堅持傳統的管制思路，似乎是要將諸如此類新事物都必須納入政府的監管才能取得良性發展，才能更好發揮其優勢。把網約車等同于傳統出租汽車采取類似的管控手段必然要求網約車平臺、車輛、駕駛員都必須取得出租汽車特許經營資質，這樣就會大幅度的增加了整個行業的運營成本和政府管理成本。另一方面，這些規范性文件實質是新增了新的行政許可，這不符合行政許可法的基本理念，也是交通部等主管部門之前對網約車發展持支持態度的自我否定。李克強總理在《2015年政府工作報告》中提到“政府要積極制定互聯網經濟時代的詳細計劃，積極穩妥的推進移動互聯網技術、大數據技術等高新尖科技與傳統行業的結合，并給與必要的資金支持”。[]網約車的發展正是公共交通運輸市場的創新發展，是共享經濟的重要內容，但是這些辦法的出臺，意味著網約車共享經濟發展道路受到阻礙。具體到條文，例如，天津《暫行辦法》第7條第（一）項規定“具有企業法人資格，非本市企業法人的，應當在本市設立分支機構，并在本市依法納稅”，要求網絡平臺設立分支機構，逐一申請經營許可，必將導致網約車的地域性分割，顯然忽略了互聯網的開放性特征，與互聯網的無邊界特征形成沖突。

基于共享經濟而發展的網約車，作為一種新興事物，有別于傳統的出租車運輸行業。《城市出租汽車管理辦法》己被廢止，新的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》以及各地的網約車暫行辦法己相繼發布，但是就目前來看，很多的監管理念、管理手段和具體措施依然是繼承了傳統出租車行業的相關規定。網約車的發展和管理，需要基于共享經濟，并且以發展共享經濟為目標，對于網約車這類新興事物，需要我們以寬容的心態和新的視角去看待，才能發揮其應有的作用。

二、制定程序方面：科學立法、民主立法，并進行必要的風險評估和公平競爭審查。

江必新教授提出：“要抓住抓牢互聯網時代開創的民主法治發展機遇，堅定推進社會主義民主建設，努力實現科學立法與民主立法，從而為法治中國建設提供最有利的體制和機制性條件。”2016年7月26日，國務院公布了《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》，7月27日交通運輸部等七部門聯合發布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，兩個改革文件對出租汽車行業改革的方向、重點任務提出了明確要求，對網約車規范管理作出了具體規定，為網約車的依法管理提供了法律支撐。從天津市交通運輸委發布的相關消息可得知，按照國務院以上兩個文件的有關要求，市交通運輸委結合天津市實際，會同法制、發展改革、市場監管、公安、通信等相關部門共同研究，多次召開人大代表、政協委員、專家學者、市民乘客代表、出租汽車企業、網約車平臺公司、出租汽車駕駛員等各界人士參加的專題座談會，廣泛聽取意見建議，反復論證、起草了我市出租汽車行業改革三個政策文件征求意見稿，并向社會公開征求意見。因此，從本《暫行辦法》的制定主體及制定過程可以看出，天津市政府對這次關于網約車的政策文件的制定的重視，并且致力做到科學立法與民主立法。

就目前從新聞媒體、政法網站等，我們均未找到有關此次網約車立法前風險評估工作的內容。網約車作為社會上出現的新興事物之一，在網約車合法化之前，由于沒有法律法規對其規制的統一標準，必然存在一定的風險，曾經出現過一些網約車司機對乘客的不當行為，如對乘客進行騷擾、侵犯乘客的人身和財產安全等問題。由北京、上海、廣東等10省市消協組織完成的（（2016年專車消費安全狀況調查報告》于2016年3月底發布，其內容顯示有45.05%的受訪者表示在乘坐網約車時擔心安全問題，而在未乘坐過網約車的受訪者中，安全問題也是其不愿意選擇專車出行的主要原因之一。另外，駕駛員的行駛風險也是需要防范的風險。因此，為了制定更加具有針對性的監管措施，應當對網約車進行風險評估，并根據評估結果制定相應對策。就目前階段，國內關于網約車性質、監管路徑等重大問題仍存在非常大的爭議，在各地對網約車先行先試不足，調研并不充分，尚未形成各具特色的網約車管理經驗。因此，我們建議相關政府部門能夠定期評估相關政策措施的落實效果，在己到實施期限或未達到預期效果的政策措施，能夠及時調整或者停止實施。

公平競爭審查方面，2016年6月的《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》規定，國務院各部門、各省級人民政府及所屬部門均應在有關政策措施制定過程中進行公平競爭審查，并從維護全國統一市場和公平競爭的角度列出了審查標準，為行政權力劃定了18個“不得”，其中包括有不得設置不合理和歧視性的準入條件，不得限制外地商品、服務進入本地市場等。而一些省市網約車暫行辦法對網約車平臺、駕駛員和車輛在市場準入方面進行了限制，限制了外地戶籍人員和外地車輛進入本地網約車市場的機會。這種基于戶籍和注冊地設置的差異化準入制度，客觀上會產生排除、限制競爭的效果，因此，相關省市出臺這些限制性的措施，應該說明差異化待遇的合理性、正當性以及必要性。另外，《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》明確規定，政策制定機關在政策制定過程中要嚴格對照審查標準進行自我審查。經審查認為具有排除、限制競爭效果的，應當不予出臺，或調整至符合相關要求后出臺；沒有進行公平競爭審查的，不得出臺；制定政策措施及開展公平競爭審查應當聽取利害關系人意見或向社會公開征求意見。因此，網約車暫行辦法的出臺前政府部門應當進行公平競爭的自我審查，并且依法公開相關信息。但就目前來看，天津及其他省市政府部門對出臺的網約車管理暫行辦法是否進行了自我公平競爭審查并未公開說明。

三、網約車立法規制中應當遵循的原則

各地在通過制定政策法規來規范網約車行為的過程中，應當遵循最基本的原則，不能超越界限。

1.合法性原則。行政法中的合法性原則主要包括兩個方面：一是法律優先，即行政立法不得超越法律之上，不得與法律相抵觸；二是法律保留，即行政活動必須以法律的明確授權為前提和基礎，法無授權即禁止。因此在制定關于規范網絡約車的相關規定時，一定要嚴格遵循現有相關法律的規定，不能超越法定權限。天津《暫行辦法》中存在多處明顯違反上位法的現象，其中最突出的就是違反了《行政許可法》第16條第4款明確規定，“法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件”。《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》關于下位法不符合上位法的情形判斷列舉了以下情形：下位法縮小或擴大上位法規定的權利主體范圍、權利范圍、行政主體或其職權范圍、法定職責期限、適用條件以及行政處罰的行為、種類和幅度范圍。交通部出臺的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》對網約車平臺，運營車輛及駕駛員均做出了規定，天津市依據該暫行辦法并結合天津市具體情況制定的《暫行辦法》在以上三個方面限制條件方面做出了更細致的規定。但在這些規定中并非都是對上位法的具體細化，而是屬于增加限制的許可條件。例如，對車輛排量及軸距的規定，均縮小了申請許可的主體范圍。盡管目前法律對網約車這種新興經濟形態缺乏相應規定，并且各地在制定相關規定時有各自的考量，但一切活動都應于法有據，嚴格依照現有的法律制定相關規則，遵循行政合法性原則。

政府立法應當依照法定程序，推進堅持民主、科學立法。《行政許可法》第46條規定實施行政許可應當聽證的事項或行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。為了能夠更好的反映各方利益需求，在制定網約車法律法規的過程中，應當組織相關利益主體舉行聽證會，聽取各面的意見，使廣大民眾參與立法，使立法更能體現科學性。

2.比例原則。行政法意義上的比例原則是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對相對人侵害最小的方式進行。口政府在立法過程中應當將比例原則作為衡量立法是否合理的標準，把握好介入市場的尺度，兼顧各方利益關系。面對網約車這種新的經濟形態，不是是否監管的問題，而是如何監管并且能夠取得良好效果的問題，這就要求行政監管模式要隨著新情況的出現而轉變，政府在對網約車的監管過程中應當對自己所扮演的角色給予準確定位。網約車之所以能夠迅速在全國200多個城市得到發展，是市場調節的結果，是廣大人民群眾自發選擇的結果，符合市場發展規律。盡管對傳統出租車行業造成了巨大沖擊，但是政府不能對新興事物進行壓制，而是應當堅持比例原則，在保障消費者權益和維護好公平競爭的環境兩個方面做好監管工作。無論是國務院簡政放權、推動行政審批制度改革的原則和要求，還是《行政許可法》的具體規定，都要求盡量減少準入管制，更多通過事中事后監管履行管理職責，據此對網約車設定行政許可需要科學認真地進行論證。就目前的情況看，接入平臺的網約車的安全問題、駕駛員資質、犯罪記錄和違章問題、保險問題等都已經可以由平臺公司通過技術和商業手段解決。因此，應當采用“政府管平臺，平臺管司機和車輛”的方式實現監管目的。總之，政府在立法過程中要把握重點，平衡各方面主體的關系而不能通過全面立法導致對市場的過度干預。