美國國防部掙值管理應用及對我軍工程項目管理的啟示

楊謹赫　梁無糠　任付儉

掙值管理起源于美國國防部，掙值管理應用最廣泛的領域也是包括國防部、能源局、宇航局、國稅局等在內的美國政府部門，第一個形成國家標準的也是美國的ANSI-748-1998，掙值管理應用最成功的案例也發生在美國，包括美軍F.35項目、美軍國防工程等。因此，美國國防部掙值管理發展、應用的模式值得深思和借鑒。

一、美國國防部掙值管理的發展

掙值管理最開始的30多年，一直是美國國防部在主導掙值管理的發展，從PERT萌芽時期到后來C/SCSC，再到后來EVMS都是由為解決國防工程中出現的問題而組建的研究小組，標準也最開始應用于國防項目。國防部主導使掙值管理發展受到諸多好處，國防部成本補償合同成為掙值管理發展的沃土，國防部有足夠的人力、財力來推動掙值管理的發展。與之相反的是，承包商被蘊含掙值管理的標準所煩惱，但由于國防部可以一直為承包商提供項目，承包商可以接受繁瑣官僚所帶來的額外成本，在國防部門主導下掙值管理保留到了現在。可以看出，國防部門主導為掙值管理提供了良好的外部應用環境，也是掙值管理發展的關鍵。

為保證掙值管理系統運行，美國國防部設置國防合同管理局、各軍兵種項目管理辦公室、分承包商合同管理辦公室、國防合同審計局，從組織結構入手，保證掙值管理從執行、推進到審計都有具體部門負責。國防合同管理局主要是掙值管理系統的評估機構，各承包商根據標準設計的掙值管理系統要經過國防合同管理局評估合格后才能使用。同時，國防合同管理局擁有對掙值管理標準、條款的官方解釋權。軍兵種項目管理辦公室是掙值管理的推進機構，負責協助承包商具體設計滿足國防合同管理局的掙值管理系統，并負責掙值管理培訓工作以及檔案收集和數據上報工作。分承包商合同管理辦公室是掙值管理的推進機構，負責協助分包商建立符合主承包商或國防部相關部門要求的掙值管理系統，監督分包商掙值管理系統執行情況，并提出建議。國防合同審計局是掙值管理系統的監督機構，負責對掙值管理流程、政策、費用進行審計。美國國防部的四大機構保證保證掙值管理從項目執行上到標準制定、解釋上都有部門負責，且各部門之間職責關系清楚，從組織框架角度保證掙值管理可以順暢應用。

（一）PERT模式

計劃評審技術（The Program Evaluation Review Technique，PERT）模式主要分兩個階段，第一階段是PERT，第二階段是PERT/成本和PERT/時間。PERT是用邏輯流程圖來模擬一個項目的發展計劃，然后以概率角度來分析其實現可能性，后來人們將成本和時間信息加入進去，形成PERT/時間和PERT/成本。由于PERT技術產生于計算機技術并不發達的60年代，網絡進度規劃在當時是不可能實現的。因此，PERT、PERT/成本和PERT/時間只經歷了幾年時間就被管理界所遺忘。現在雖然也有PERT，但現在的PERT已經不是當時意義的PERT，現在的PERT更應該被稱為PDM，其只是網絡進度規劃的統稱。PERT模式雖然失敗了，但在PERT/成本工作成本報告中包含了掙值的概念，報告規定目前已消耗的實際成本要與合同計劃要實現的工作價值相比較，從而確定目前完成的這部分工作在成本上是否超支。由于機緣巧合以及歷史的必然性，PERT失敗的幾年后，c/SCSC標準誕生了。

（二）C/SCSC模式

成本/進度控制系統標準（Cost/Schedule Control SystemsCriteria，C/SCSC）是美國國防部在1967年頒布的一套標準，由35項標準組成。由于當時大型項目簽訂的是成本補償合同或獎勵合同，即成本超支的風險是由業主承擔，為了控制成本，美國空軍組成研究小組，機緣巧合的是原來PERT研究組的成員參加了該項目，于是以掙值為核心的C/SCSC便應運而生。C/SCSC并不是要求承包商使用什么管理方法，它類似于執行清單，比如說，項目是否被劃為可控制的工作包、項目是否制定預算和進行進度安排、項目是否以工作包為單位進行績效測量。C/SCSC在執行過程中發生了重大變化，執行清單被國防部教條地強加給承包商，而不是根據項目情況加以改變。于是，在1996年EVMS模式取代了C/SCSC。

需要指出的是，C/SCSC標準可以維持使用30多年的原因不是該標準有多么優秀，可以給承包商帶來多大的利潤，而是由于美國國防部為監控項目成本與進度強制使用的，承包商使用該標準只是為了爭取到項目。事實上，承包商并不認為該系統是項目管理良好的方法，相反，他們認為由于該標準的使用使他們失去了原有應得的利潤，這也在一定程度上促使EVMS模式的產生。

（三）EVMS模式

新方法的出現總會伴隨著各種問題，這些問題最終又會促使該方法的改進。C/SCSC已經使用30多年，各種教條的清單一直被承包商所詬病，為了獲得項目，承包商不得不接受標準的規定。時間到1995年，美國國防部決心改變C/SCSC廣受詬病的局面，其組建了一個新的研究小組，重新審核和編寫C/SCSC，以期改變承包商對待掙值的態度。研究小組吸取C/SCSC應用經驗，對標準進行精簡，使標準由原來的35條縮減到32條。1997年，更新改名為掙值標準（EVMS）被加入到DOD Instruction 5000.2R。1997年后，掙值管理進入飛速發展時期，被建設、電信、IT、金融、航空、制造、專業服務、生物制藥等領域引入，并取得了巨大成功。掙值管理已經由原來的強制使用變為自愿使用，掙值管理也被美國管理界所接受。1998年，EVMS正式被列入國家標準，發布在ANSI-EIA-748-1998指南上面。

二、對我軍工程項目管理的啟示

在美國國防部中可以成功應用掙值管理絕不是偶然，這固然和掙值管理是優秀的成本與進度集成管理方法有關，也和掙值管理系統、應用環境、應用決心、應用組織、應用標準、應用軟件有關。

（一）完善的掙值管理系統

完善的掙值管理系統對掙值管理成功運用至關重要。對于軍隊工程掙值管理系統來說，要制定掙值管理系統模板，建設單位和承包商在制定項目掙值管理系統時可以以軍隊工程掙值管理系統模板或者模板部分內容為基礎，建立即符合項目自身狀況又滿足軍隊規定的掙值管理系統。軍隊掙值管理系統模板要包括計劃系統、組織系統、預算系統、財務會計系統、掙值分析系統以及數據維護和變更位置系統。同時，為保證掙值管理系統順暢運行，以軍隊掙值管理主管部門角度，要設計人員培訓機制、系統評估機制、法規支持機制，以業主和承包商角度，要設計數據傳輸機制、工程計量機制、預案制定機制。

（二）良好的外部應用環境

在C/SCSC時期，成本補償合同成本超支、進度滯后、績效低下的問題為掙值管理提供應用的外部環境。在EVMS時期，加強對項目成本與進度集成控制為掙值管理提供應用的外部環境。由此可見，在軍隊工程項目中推廣掙值管理要營造良好的外部環境。從宏觀角度來說，軍隊相關單位需要加強對軍隊工程的控制，具有應用的外部環境。從微觀角度來說，營造良好外部環境要分兩步走。首先，掙值管理推廣初期階段應以鼓勵措施為主。可考慮在招標文件中加入相關條款，如有使用先例的公司在評標時予以增加一定分數，以此來改善掙值管理運用的外部環境。其次，掙值管理全面應用階段應以應用效果為主。在掙值管理應用成熟時，應將掙值管理應用效果放在首位。可考慮在招標文件中加入相關條款，如必須有掙值管理應用成功先例的施工企業才可以參與投標，以此來改善掙值管理運用的外部環境。

（三）堅定的掙值應用決心

堅定的掙值應用決心是掙值管理得以發展和應用的關鍵。回顧C/SCSC標準，承包商被晦澀的釋義、形式化的執行清單、包含幾百條問題的執行清單等各種問題所煩惱。面對承包商的壓力，國防部堅定的應用決心是掙值管理沒有過早淹沒在承包商詬病之中原因之一。由此可見，堅定的掙值管理應用決心對掙值管理應用至關重要。在軍隊掙值管理應用中，軍隊工程管理層應用決心是掙值管理應用的關鍵。軍隊管理層應用決心主要表現在人力支持、財力支持和政策支持。在人力方面，要保證掙值管理使用中有專業人士指導，有專門機構管理，有專家進行研究。在財力方面，要保證掙值管理有預算進行掙值管理應用培訓，有預算進行掙值管理系統評估，有預算進行掙值軟件購買等。在政策方面，要保證掙值管理應用有法規可依，有制度可循。

（四）順暢的掙值應用組織

美國國防部掙值管理成功運用的案例說明，順暢的掙值管理應用組織是掙值管理應用的制度保障。軍隊掙值管理應從組織框架角度入手。首先，要成立專門負責掙值管理應用管理、指導以及標準制定、修改、解釋的官方組織。可考慮在軍委后勤管理部和各軍種后勤部下設掙值管理中心，在各戰區后勤部成立掙值管理分中心，掙值管理中心和分中心應在掙值管理系統設計方面向建設單位和承包商提供指導，并評估掙值管理系統是否符合要求。同時，掙值管理中心和分中心應負責掙值管理標準的制定、修改和解釋。在相關后勤類院校成立掙值管理系，負責向全軍輸送掙值管理后備人才，負責掙值管理人員培訓和掙值管理相關科研工作。可考慮在軍委審計署中成立掙值管理局，負責掙值管理合同內容以及掙值管理使用費用審計工作。

（五）規范的掙值應用標準

從美國掙值管理發展經驗可以看出，ANSI/EIA.748.1998是掙值管理快速發展的原因之一。中國軍隊以及中國管理界目前還沒有形成統一的掙值管理應用標準，想要推動掙值管理在軍隊工程中的應用，要為承包商制定可以參考的標準。軍隊掙值管理應用標準可以在美國掙值管理應用標準基礎上制定，具體工作可以由新組建的軍委后勤保障部掙值管理中心負責組織，院校掙值管理系具體實施，然后以軍委后勤保障部掙值管理中心名義頒布。同時，可借鑒美國掙值管理國家標準頒布模式，即由軍委后勤管理部掙值管理中心牽頭，向國家標準協會推薦軍隊工程掙值管理應用標準，爭取以國家標準協會名義發布掙值管理應用標準，推動掙值管理在社會領域的運用。

（六）強大的掙值應用軟件

不管是美國國防部，還是其他政府部門，都有購買SAP、wInsight、Business Warehouse等專業軟件，此類軟件也都為掙值管理的應用提供了強大助力。由此可見，在軍隊工程中應用掙值管理也要在軟件方面下功夫。軟件應用要解決兩個問題，即軟件購買的經費和軟件培訓。在軟件購買上，軍隊相關單位應保證軟件購買的經費。可以考慮適當增加建設單位管理費取費費率，掙值管理軟件購買費用可以從建設單位管理費中支出。在軟件培訓上，可以和上海普華公司等相關企業合作進行軟件培訓，也可以由軍隊相關院校進行培訓。經常性的軟件培訓經費可由掙值管理主管單位從相關經費中開支，項目開工前軟件培訓經費可從建設單位管理費中開支。