國外交通運輸安全生產事故調查機制研究及啟示

張赫+張子晗

摘 要：事故調查是查明事故原因，吸取事故教訓，防范事故重復發生的關鍵環節。為充分借鑒國外交通運輸事故調查機制的有益經驗，完善我國事故調查機制，科學、客觀、準確的把握新時期事故的發展趨勢和特征，科學防范事故發生，本文系統研究了國外典型的交通運輸安全生產事故調查機制模式，深入總結分析其中的共性特征，并結合我國具體國情，提出了進一步完善事故調查機制的對策建議。

關鍵詞：交通運輸；安全生產，事故調查；經驗啟示

中圖分類號：U116.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006—7973（2017）06-0023-03

安全生產事關黨的執政宗旨，事關經濟社會發展全局，事關全面建成小康社會。當前我國正處于發展關鍵期、改革攻堅期和矛盾凸顯期，各種新舊風險矛盾交織，交通運輸安全生產影響因素更加錯綜復雜。加快完善我國交通運輸安全生產事故調查機制，是準確把握新時期交通運輸安全生產規律和特點的客觀要求，是科學構建交通運輸安全生產事故風險防范體系的重要保障。

1 國外典型交通運輸事故調查機構分析

從歷史發展的角度分析，以獨立性為主要特征現代事故調查制度，起源于歐美發達國家的交通運輸領域。發達國家由于率先進入機動化，公路、鐵路、民航、海運等領域爆發式發展，同時也出現了嚴重安全事故問題。為客觀、公正的查找事故原因、改進安全管理，美國率先推進事故調查獨立改革，隨后日本、芬蘭等多個國家也相繼成立了具有一定獨立性的交通運輸事故調查機構，相對獨立的開展事故調查工作。

1.1 調查機構設置分析

事故調查機構與相應領域行業監管部門的隸屬關系及其獨立程度，對事故調查機構能否客觀、公正的開展事故調查工作具有重要影響。歐美等國家普遍注重保障調查機構的獨立性，具體可以為外部獨立和內部相對獨立兩種模式。

外部獨立模式，即組建在隸屬關系上獨立于相關行政管理部門之外的事故調查機構。該類模式主要以美國代表。1972年，美國成立了國家交通運輸安全委員會（NTSB），負責美國交通運輸事故及涉外交通事故的調查。在全國設有多處直屬分支機構，享用國會直接下撥的運營經費，完全獨立于美國運輸部。日本交通事故綜合研究中心負責道路交通事故數據統計分析和部分道路交通事故調查。內部相對獨立模式，即在各國交通運輸行業主管部門內設置獨立于公路、海事等領域監管部門的事故調查機構，這是發達國家普遍采用的事故調查機構設立方式。

1.2 事故調查運行模式

總體來看，發達事故調查運行機制可分為三種模式：獨立調查，并行調查和分級調查。

獨立調查模式，即由外部獨立或內部相對獨立的事故調查機構獨立開展事故調查的模式。該類模式為發達國家普遍采用的模式。事故調查機作為法定事故調查主體，依法被授予完全獨立進行事故調查的權限，建立相應的事故調查制度、人員隊伍，獨立開展調查工作。

并行調查模式，即由事故調查機構和相關行政管理部門根據各自不同的側重點，分別獨立開展事故調查、發布事故調查結論的模式。美國交通運輸領域事故調查主要采用該模式。

分級調查模式，即按照后果嚴重程度將事故劃分為不同等級，一定等級以下的事故由相應行政管理部門負責調查，而一定等級以上的事故則獨立的專門事故調查機構負責調查。

1.3 國外事故調查機制特征分析

發達國家的交通運輸事故調查機制雖然不完全相同，但綜合來看，各國普遍在注重事故調查的獨立性、專業性、技術性、公開性等方面呈現出共性特征。

（1）機構的獨立性。事故調查機構具有獨立的合法地位，是各國在交通運輸事故調查領域推進改革的重要方向。多數國家通過建立法規制度明確了事故調查機構的法定職責，隊伍規模和經費保障。美、英等國還將事故調查機構設置為中央垂直管理的直屬機構形式，以避免各級地方政府對事故調查過程的不公正影響。

（2）隊伍的專業性。由于交通運輸涉及多個不同領域，且各領域事故成因及影響因素復雜，為適應不同專業領域事故調查工作的需求，各國普遍采用三種方式保障人員隊伍素質能力。一是細化專業領域分工，針對不同領域的事故調查任務，建立相應的分支機構。長期跟蹤、研究、積累相應的事故調查方法和技術，提升調查人員的專業化水平。二是提升事故調查人員專職化比例。對事故調查機構的工作人員的專職化程度做出規定，以建立長期穩定的事故調查隊伍。三是嚴格事故調查人員選擇錄用的標準。

（3）調查的技術性。發達國家普遍將事故調查定位技術調查，主要目標為從技術層面查明事故發生的原因，提出防范事故、改進安全管理的對策建議。事故責任的認定多由相應司法機構經過司法程序予以認定。

（4）調查結論的公開性。為促進社會各相關方了解事故發生的原因，廣泛汲取事故教訓，同時加強社會輿論對事故調查的監督，各國都普遍建立了事故調查結論公開制度，及時向社會公開事故。

2 當前我國交通運輸安全生產事故調查特征分析

伴隨我國深化改革的持續推進以及各級政府對安全生產事故調查工作的重視，交通運輸安全生產事故調查制度及運行機制不斷完善。交通運輸安全生產事故調查呈現兩個明顯的特點：一是從全局總體分析，交通運輸領域事故調查具有調查主體獨特性；二是從交通運輸領域內部分析，呈現調查模式多樣性。

2.1 調查主體的獨特性分析

我國交通運輸領域事故調查主體獨特性特征的成因主要包括兩個方面：一是技術性因素。必須熟悉相應領域安全知識和技能，才能對其事故原因及防范措施做出準備判斷；二是體制性因素。水上交通、鐵路交通、民用航空等領域，除部分內河、地方鐵路外基本實行中央垂直管理的體制，地方各級政府不參與相應領域的日常監管，無充足的相應的人員、技術等儲備。

2.2 調查模式多樣性分析

從交通運輸內部不同領域來看，不同領域事故調查運行機制不盡相同，多樣性特征顯著。民用航空領域成立了中國民用航空局航空事故調查中心，建立了相對獨立于行政部門的專職事故調查機構和專業隊伍，并對事故調查人員的專業技術能力提出明確要求，水上交通領域，雖然尚未成立專職調查機構，但已經對事故調查人員的資質提出相應要求，并建立了培訓考核機制。道路運輸領域，事故調查主體并非道路運輸行業管理部門，而是由各級地方政府牽頭負責。城市軌道交通領域，作為近年來交通運輸爆發式增長的新興領域，相應的法規制度尚不健全，事故調查主體尚無專門法規予以明確。

3 中外交通運輸領域事故調查機制對比分析

中外在交通運輸安全生產事故調查領域既存在共性做法，也由于各國國情不同、發展階段不同，而存在著一定的差異。通過對中外差異的優劣對比分析，將對我國借鑒西方經驗，進一步完善事故調查機制具有積極作用。綜合來看，中外事故調查機制差異突出表現在是否設立獨立調查機構、是否組建專業調查隊伍、是否建立細化的事故調查制度和監管責任等四個方面。

（1）獨立調查機構設置情況對比。歐美發達國家強調事故調查的獨立性，普遍采取了設立外部完全對立行政監管部門、或在行業監管部門內設立相對獨立于具有安全監管職責單位的事故調查機構。我國交通運輸領域除民航領域設置了內部相對獨立的事故調查機構外，其他領域均未設立獨立調查機構。

（2）調查隊伍專業化對比分析。歐美國家多采取了在交通運輸領域內建立綜合或分子領域的專職事故調查隊伍的措施。而我國交通運輸領域除民航子領域外，其他領域尚未建立專職事故調查隊伍，組織和參與事故調查的人員多為從其他崗位臨時抽調人員。

（3）事故調查制度對比分析。歐美發達國家事故調查法規制度可分為兩個層次。一是法規層次，明確事故調查原則、調查主體、基本程序、權利與義務等。二是細則層次，通過分領域、分等級、分事故類型等方式，細化制定各種不同事故調查的具體實施要求。我國目前在法律法規層面對事故調查做出原則性的規定，但在事故調查的具體實施層面，特別是調查技術層面缺少相應的規范標準。

（4）事故責任追究對比分析。在追究對象上，歐美國家主要追究直接從事生產經營的人員，政府監管人員一般不在事故責任追究對象范圍內。在追究性質上，歐美國家事故調查主要定位于追究過錯責任，即僅對明確違反法規制度的行為追究責任。我國事故責任追究的對象和范圍明顯大于西方國家，但由于交通運輸事故的偶發性、成因復雜性，以及傳統安全管理方式難以量化考核，對相關人員是否有效安全職責的認定存在較大難度，可能會出現無論工作是否盡責，從而影響行業監管和從業人員從事安全管理崗位的積極性，造成有能力、高素質的人員不愿意從事安全管理的局面，導致安全管理隊伍人才流失。

4 完善我國交通運輸安全生產事故調查機制的對策建議

在廣泛分析世界各國交通運輸領域事故調查機制基礎上，結合我國基本國情和現階段我國交通運輸事故調查發展水平，在未來一段時期我國應重點提升事故調查獨立性、專業性和技術性水平。

（1）推動建立行業內部相對獨立的事故調查機構，從源頭提高事故調查的獨立性。構建我國事故調查機構獨立性定位，必須要尋求調查機構獨立性與其人員專業性之間的最優博弈平衡。推動事故調查獨立開展的關鍵核心在于推動事故調查機構獨立于具有利益沖突的基層監管部門與生產經營單位。因此，借鑒歐美發達國家普遍經驗，推動建立行業內部相對獨立監管部門的直屬于中央政府事故調查機構，既可以發揮行業部門熟悉情況，掌握業務技能的優勢，又可以保障事故調查相對獨立于基層一線監管部門和生產經營單位，有利于兼顧事故調查的公正與效率。

（2）加快事故調查隊伍的正規化建設，提高事故調查人員專業化水平?；谖覈斍敖煌ㄟ\輸事故調查隊伍正規化水平總體不高的現狀，建議隊伍正規化建設采取分“三步走”的逐級遞進策略。首先，結合各領域特點，加強事故調查技術研究，依托典型案例，開展事故調查專業培訓，在行業培養一批既熟悉業務、有精通事故調查技術的人員。其次，中期逐步推進建立事故調查人員資格準入考核制度，規范參與事故調查人員必須擁有相應領域的工作經驗，并經事故調查知識培訓考核合格，建立一支滿足事故調查工作需求的專業隊伍體系。

（3）細化事故調查法規制度，完善事故調查技術性標準規范。事故調查的根本目的在于查明事故原因，汲取事故教訓，采取針對性的防范措施避免事故再次發生。通過何種調查方法和調查技術能夠準確、客觀、公正的查明事故原因，是實現事故調查根本目的關鍵。其主要可以通過兩個相互補充、相互促進的環節實現。一是深入開展事故調查基礎性技術研究，剖析事故發生的內在規律，為改進事故調查技術方法提供理論和實踐支撐。二是廣泛總結基礎研究和實踐探索經驗，對不同領域不同類型事故調查法規制度和規范標準予以細化明確，不斷提升事故調查的規范化水平，以提高事故調查工作的高效性和準確性。

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