中國共產黨黨內法規的內涵研究述評

李春華

[摘要]中國共產黨黨內法規是近年來學術界研究的熱點問題，尤其自2012年6月開展黨史上第一次黨內法規和規范性文件集中清理工作之后，這一領域的研究愈發引人注目。了解黨內法規的理論淵源，厘清黨內法規的基本內涵，可以使黨內法規在“兩學一做”新形勢下更好地發揮作用。

[關鍵詞]中國共產黨 黨內法規 內涵研究

一、理論淵源

法規，泛指國家機關在職權范圍內制定的包含有人們必須普遍遵守的行為規范的法律文件，例如法律、條例、規章等[1]。黨內法規則指“由中國共產黨的全國代表大會和黨的中央委員會、中央紀律檢查委員會根據黨的性質、綱領的要求，以及貫徹執行黨的路線、方針、政策的需要，通過一定的組織形式和程序制定和頒布的章程、制度、條例、準則等黨內規范性文件的總稱”[2]。黨內法規伴隨著中國共產黨的誕生而產生，并隨著中國共產黨的不斷壯大而日益完善。

1921年7月，中國共產黨第一次全國代表大會制定了中國共產黨的第一個黨內法規——《中國共產黨綱領》。中國共產黨建立后，便探索制定了包括黨章在內的一系列黨內法規，開始對黨員接收及其日常行為、黨組織的工作及活動等進行規范。這些黨內法規的制定、頒布和實施，標志著中國共產黨黨內法規建設的起步。1938年，毛澤東指出，鑒于張國燾嚴重破壞黨內紀律的行為，為使黨內關系走上正軌，除了重申個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央這一最重要的紀律外，“還需制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”[3]p528。隨后劉少奇作了《黨規黨法的報告》，這是中國共產黨的領導人第一次明確使用“黨內法規”的概念。1978年，鄧小平在中央工作會議上的講話指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”[4]p147鄧小平第一次把黨規黨法同國家法律放在同等重要的地位，黨內法規的規范性也得到尊重。此后，1992年黨的十四大修改的《中國共產黨章程》第一次正式確認“黨內法規”概念。2001年江澤民在《慶祝中國共產黨成立八十周年大會上的講話》中指出，“各級黨組織和每個黨員都要嚴格按照黨的章程和黨內法規行事，嚴格遵守黨的紀律”[5]p291。2006年1月，胡錦濤在第十六屆中央紀委第六次全體會議上提出，“要加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設”[6]p81。十八大以來，黨內法規制度體系建設更為規范化。十八屆四中全會通過的《決定》第一次明確把黨內法規建設納入全面推進依法治國、依法執政的大戰略，作為社會主義規范體系的重要組成部分。經過多年努力，中國共產黨已經初步構成了以黨章為核心的黨內法規制度體系框架。

綜上所述，黨內法規是具有中國特色的概念，是歷史發展的產物。從黨內法規的制定和實施過程來看，建黨之初的黨內法規的制定具有時代局限性，實施過程中缺乏規范性。經過幾十年的發展，黨內法規的制定和實施都具有較強的程序性，擁有一套制定、備案審查、實施和立法后評估、清理的程序。自2012年6月，中共中央辦公廳提出關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見，標志著黨內法規清理工作的正式開始。黨內法規的清理不但有利于提升黨內立法的質量，而且有利于黨內法規的具體實施以及有利于黨的自身建設。黨內法規建設經過多年發展，日趨成熟。隨著“依法治國”的不斷深入，黨內法規越來越健全，在管黨治黨中發揮著越來越重要的作用。

二、概念之爭

自中國共產黨成立以來，黨內法規這一概念逐漸被全黨認同，并呈現出系統化趨勢。但理論界對這個概念一直存在著不同的看法。

一部分學者認為“黨內法規”的提法是合情合理的。操申斌充分論證了黨內法規的合理性：從國際共產主義運動史看，“黨內法規”不僅源于馬克思主義基本原理，而且符合中國共產黨黨情；從中國共產黨建設的歷程看，“黨內法規”是黨的領導人經常使用的一個約定俗成的概念；從文本形式看，“黨內法規是一個具有黨內“法定依據”的概念，被黨的文件多次使用；從法學視角看，“黨內法規”是法的重要組成部分，具備法的基本特征[7]。劉德敏也從黨內法規的制定和發揮的作用出發論證了“黨內法規”提法的可行性：首先，《制定程序》已經對“黨內法規”的含義作了明確界定，使其有別于行政性法規和地方性法規；其次，“黨內法規”的提法有利于體現黨的規章制度對黨員的強制力和約束力。總之，“黨內法規”的提法更有助于體現黨紀對黨組織和黨員行為的普遍約束力，有助于各級黨組織和黨員更好地遵守黨的各項規章制度[8]。

但是曾市南對“黨內法規”的提法提出了異議，認為“黨內法規”的提法不妥：其一，政黨組織不擁有立法權限。《中華人民共和國立法法》規定的擁有立法權限的七個層次不包括政黨組織，所以中國共產黨沒有立法權限，不能成為立法主體，進而不能將其制定的規范稱作“黨內法規”；其二，黨內條例不具備法規特征；其三，“黨內法規”的提法不能嚴謹、準確地反映黨與法的關系。《黨章》提出，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，這就要求黨不能超越于憲法和法律之外成為“法外黨”，不能將黨與法混為一談[9]。王俊華也認為，由于“黨內法規”這一提法不能準確地將黨的規章制度與國家法律法規相區別，應該用“黨的紀律”等來代替“黨內法規”[10]。

對于“黨內法規”提法的爭論，劉芳等從不同的學科視角來理解“黨內法規”，法學界用傳統法理學關于“法”的定義審視黨建理論中的“法規”是否屬于法學界的“法”，沒有關注研究視角的不同，這本身就存在問題。黨建研究是在黨內組織范圍內研究特定組織內的規章制度問題，黨建研究中的“法”是在中國共產黨這個特定組織內產生效力的規則，與國家層面的“法”根本不屬于同一層次和領域。黨內法規具備了法理學界傳統概念中的“法”的某些特質，但其不屬于法理學界特定的“法”的范疇。“黨內法規”一詞使用“法”字，只是強調其是約束黨員的行為規則，具有一定的強制性，在“法規”前面加上“黨內”二字，已經表明了其效力范圍，只對中國共產黨黨員有約束力，而不是約束所有人的“法”，與“法理學”界所稱之“法”屬于不同的層面和位階[11]。

明確黨內法規的概念并科學地把握黨內法規的內涵是研究和構建黨內法規體系的基礎。1990年7月，黨中央以黨的正式文件的形式對“黨內法規”進行了科學界定：“黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱。”[12]p706這使中國共產黨在制定法規時有了明確的黨內“法律”依據。在新的歷史背景下，黨的十八屆四中全會正式確定“完善的黨內法規體系”為中國特色社會主義法治體系的重要內容。“黨內法規”經過歷史和實踐的雙重檢驗，在新的歷史背景下發揮著越來越重要的作用。

三、內涵界定

黨內法規具有法的基本特征，具有公共性、規范性、普適性等共性特征。黨內法規是“軟法”，從公共性而言，側重于反映中國共產黨這個黨派的利益訴求；就規范性而言，側重于對共產黨這個公共主體的行為選擇提供導向。黨內法規有其個性特征，黨內法規的創制方式與制度安排富有彈性。黨內法規是由中國共產黨這個共同體制定的，而非國家制定，其創制的方式、程序不同于國家法定程序，而是由自身制度安排決定。因此，黨內法律制定與國家法律分屬于現代法的兩種基本表現形式，都從屬于憲法，且應互相銜接。黨內法規與國家法律在國家治理法治化中具有互補功能。

姜明安從共產黨的執政地位來剖析“黨內法規”，認為中國共產黨黨內法規的特殊性是由中國共產黨本身的特殊性決定的。中國共產黨依法領導國家，依法執政所依之“法”不僅包括國家法律，而且包括黨內法規。黨內法規本來是規范中國共產黨黨內事務的，但是由于中國共產黨在中國的特殊地位，黨內法規對黨務的調整必然影響和涉及國務，從而黨內法規就不完全是社會法和軟法，它也會同時具有一定的國家法和硬法因素。黨內法規一般調整黨的組織、活動與黨員的權利、義務，在某些公共治理和社會管理領域，黨內法規也調整國家公權力和社會公權力關系。因此，黨內法規也應納入國家統一的違憲、違法審查機制，以保障國家法制的統一[13]。

王阿盈從事物本身所具有的內在邏輯和規定性來認識“黨內法規”，黨內法規產生于黨內各主體之間的相互聯系，并由此而體現的內在要求和本質規定性。首先，黨內法規具有組織性和紀律性的政治屬性，這種黨內法規的組織性與紀律性的共存是中國共產黨實現自己政治目標的內在要求。其次，黨內法規具有規范性與秩序性的法的屬性，并且黨內法規的規范性目的是要創立一種黨內的秩序。最后，黨內法規具有責任性與職責性的義務本位屬性，這種責任性與職責性就是中國共產黨黨員在黨的發展歷程中所表現出來的勇于奉獻的內在精神和要求。黨內法規是中國社會發展內在邏輯的一種體現。這種內在的邏輯通過黨內法規所確定的主體之間產生的各種各類關系而表現在黨內法規關系上[14]。

看待事物的角度決定判斷事物的標準。首先，從黨內法規的適用范圍來看，黨內法規的限定詞是“黨內”，“黨內”是“法規”的界限。其次，從黨內法規的發揮作用來看，中國共產黨為了維護正常的黨內秩序、正確調整黨內關系、規范黨內各種主體的行為，使全黨形成有機統一的整體，而建立起黨內的行為規范。再次，從黨內法規與國家法的關系來看，黨內法規并不具有國家法律所體現的國家權力的性質和特征，而是借用國家法律所強調和包含的“公平公正”“規范權威”以及與此相聯系的“權利義務”等特征來強調實現“法治”和“制度”治黨的理念。最后，從黨內法規自身來看，指中國共產黨內部具有法的意義的規則。因此，黨內法規是中國共產黨根據黨的性質、綱領的要求，以及貫徹執行黨的路線、方針、政策的需要而制定的，通過程序予以強制實施并用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為。

加強黨內法規的研究是中國共產黨嚴以律己、加強自身執政合法性的必然要求。中共十八屆四中全會《決定》指出：“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。”[15]在我國，黨內法規建設的狀況直接影響國家的法治化進程。

近年來，對黨內法規內涵的研究已經取得一定的成果，然而目前學術界對黨內法規的研究大多局限于傳統的黨建視角，缺乏其他學科領域的借鑒。因此，首先，應拓展黨內法規研究的學術視角，尤其是法學界要重視加強對黨內法規內涵的研究。其次，縱向上，應從歷史的角度梳理不同時期的黨內法規，總結經驗教訓，有助于我們加深對黨內法規的研究。最后，橫向上，由于對國民黨的黨內法規的研究在大陸學術史上仍然空白，因此需要加強對國民黨黨內法規的研究，以從中吸取教訓。

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責任編輯/彭月才