合同能源管理與政府和社會(huì)資本合作模式研究

孫曉素　趙仕龍

摘 要：本文首先介紹了合同能源管理機(jī)制的含義，并分析了合同能源管理機(jī)制在我國(guó)的發(fā)展情況，然后介紹了政府和社會(huì)資本合作模式的含義，并分析了政府和社會(huì)資本合作模式在我國(guó)的發(fā)展情況，最后以2015年河北遷西低品位工業(yè)余熱利用項(xiàng)目為例，重點(diǎn)分析了合同能源管理與政府和社會(huì)資本合作模式的有效結(jié)合。

關(guān)鍵詞：合同能源管理；政府和社會(huì)資本合作；節(jié)能環(huán)保

一、合同能源管理（EPC）介紹

合同能源管理機(jī)制主要是指用能公司和節(jié)能服務(wù)單位之間以節(jié)約能源為目的的一種合作機(jī)制，兩者合作之前先確定好節(jié)能目標(biāo)，之后節(jié)能服務(wù)單位針對(duì)用能公司的具體情況制定節(jié)能計(jì)劃并提供相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)，用能單位以節(jié)能效益支付節(jié)能服務(wù)公司的投入及其合理利潤(rùn)的節(jié)能服務(wù)機(jī)制。其實(shí)質(zhì)就是用降低的能源費(fèi)用來(lái)支付節(jié)能項(xiàng)目所用成本的節(jié)能商務(wù)模式。

（一）合同能源管理模式

目前合同能源管理主要分為以下管理模式：節(jié)能效益分享型、能源費(fèi)用托管型、節(jié)能量保證型、融資租賃型以及由以上4種基本類(lèi)型的任意組合形成的混合型合同，以上管理模式。

只有節(jié)能效益分享型合同可以申請(qǐng)國(guó)家合同能源管理財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和稅收優(yōu)惠，由國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部共同審批的合同能源管理項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金審批。

（二）合同能源管理發(fā)展

在節(jié)能減排政策壓力下，近年來(lái)我國(guó)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)獲得了快速的發(fā)展。截止“十二五”末，全國(guó)從事節(jié)能服務(wù)企業(yè)數(shù)量達(dá)到5426家，比“十一五”期末增長(zhǎng)了近6倍；從事節(jié)能服務(wù)行業(yè)的人員達(dá)到60.7萬(wàn)人，比“十一五”期末增長(zhǎng)了近2.5倍。節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值從2010年836.29億元增長(zhǎng)到2015年的3127.34億元，年均增長(zhǎng)率為30.19%；合同能源管理投資從2010年287.51億元增長(zhǎng)到2015年的1039.56億元，年均增長(zhǎng)率為29.31%；“十二五”期間累計(jì)形成年節(jié)能能力1.24億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減排二氧化碳3.1億噸。

二、政府和社會(huì)資本合作PPP

政府和社會(huì)資本合作模式，即Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP，也稱(chēng)為公司合作模式。

（一）PPP模式分類(lèi)

PPP分為兩種，一種是廣義PPP，一種是狹義PPP。

狹義的PPP是政府與私人部門(mén)組成特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV），引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過(guò)程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)方式。與廣義PPP相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程參與更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱(chēng)。狹義PPP具備三個(gè)重要特征—伙伴關(guān)系、利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

廣義的PPP是指公私合作投融資模式，具體又分了很多種方式，例如BT、BOO、TOT、BOT等：

BT（建造、移交）：企業(yè)與政府方簽約，設(shè)立項(xiàng)目公司以階段性業(yè)主身份負(fù)責(zé)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，并在完工后即交付給政府。

BOT（建造、運(yùn)營(yíng)、移交）：企業(yè)被授權(quán)在特定的時(shí)間內(nèi)融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)，期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門(mén)。

BTO（建設(shè)、移交、運(yùn)營(yíng)）：企業(yè)為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再與之簽訂經(jīng)營(yíng)該設(shè)施的長(zhǎng)期合同。

BOO（建造、擁有、運(yùn)營(yíng)）：企業(yè)自己融資、建立、并擁有永久的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

DBOT（即設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓?zhuān)浩髽I(yè)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建設(shè)，完工后進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)，期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門(mén)。

TOT（移交、運(yùn)營(yíng)、移交）：政府部門(mén)將擁有的設(shè)施移交給民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，通常民營(yíng)機(jī)構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施移交給政府方。

（二）PPP發(fā)展

PPP模式起源于英國(guó)，并迅速在全球范圍內(nèi)得到大范圍的推廣和應(yīng)用。1992年，英國(guó)保守黨領(lǐng)袖約翰梅爾提出了PFI項(xiàng)目，是歷史上第一個(gè)旨在推廣PPP模式的系統(tǒng)性規(guī)劃。2014年，全球范圍內(nèi)能源、交通、供水行業(yè)的PPP項(xiàng)目投資總金額達(dá)到1075億美元，同比增長(zhǎng)了6%。

我國(guó)目前正處于發(fā)展中國(guó)家，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。讓部分應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與企業(yè)建立起的共同體關(guān)系，從而可以實(shí)現(xiàn)“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的有益效果，這樣在一定程度上減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也降低了作為社會(huì)主體—企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)。2014年，我國(guó)財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》等相關(guān)政策。同時(shí)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)也發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與。從2014至2015年，PPP從概念迅速走向?qū)嵺`。2015年9月29日財(cái)政部公布的第二批PPP示范項(xiàng)目，總計(jì)206個(gè)項(xiàng)目，投資總額為6589億元，投資金額為首批的近3.7倍。由此看出，2014年是PPP的政策年，2015年是學(xué)習(xí)年，到2016年和2017年，PPP將是井噴年。

三、節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的合同能源管理（EPC）與PPP模式

在社會(huì)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域，由于國(guó)家取消了對(duì)節(jié)能服務(wù)的前期政府鼓勵(lì)性補(bǔ)貼，未來(lái)具備分擔(dān)政府債務(wù)能力的PPP模式將會(huì)比EPC具備更多優(yōu)勢(shì)并且將取得更多機(jī)會(huì)；但PPP模式相較于EPC又缺少了一定的靈活性，且EPC仍有機(jī)會(huì)在私人節(jié)能領(lǐng)域占領(lǐng)市場(chǎng)。多年來(lái)合同能源管理發(fā)揮了重要的作用和貢獻(xiàn)，而PPP模式也在公共基礎(chǔ)設(shè)施投資方面積累了大量成熟運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。

對(duì)于節(jié)能服務(wù)公司來(lái)說(shuō)，如何有效、合理的運(yùn)用兩種商務(wù)模式就至關(guān)重要。不僅要看到兩者的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，更要看到兩者互補(bǔ)性、可結(jié)合性。

以2015年河北遷西低品位工業(yè)余熱利用項(xiàng)目為例，就是將合同能源管理（EPC）與PPP的完美結(jié)合。傳統(tǒng)的合同能源管理是節(jié)能服務(wù)公司與用能單位雙方的合作，但順利運(yùn)作低品位工業(yè)余熱應(yīng)用于城市集中供熱項(xiàng)目則必須設(shè)計(jì)包括節(jié)能服務(wù)公司、熱力公司、工業(yè)企業(yè)及當(dāng)?shù)卣趦?nèi)的四方通力合作，較一般的合同能源管理項(xiàng)目和PPP較為復(fù)雜，運(yùn)行合作模式概述：

1）首先赤峰富龍城鎮(zhèn)供暖管理有限責(zé)任公司與遷西縣政府以PPP模式發(fā)起設(shè)立遷西富龍熱力公司，并作為遷西縣低品位余熱利用項(xiàng)目的主體，并負(fù)責(zé)整體收購(gòu)遷西縣原有集中供熱熱源及供熱管網(wǎng)，與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的長(zhǎng)輸管線建設(shè)及運(yùn)行；同時(shí)遷西富龍熱力公司與津西鋼鐵公司簽訂余熱利用協(xié)議，購(gòu)買(mǎi)津西鋼鐵公司工業(yè)余熱的熱量。

2）赤峰和然節(jié)能技術(shù)服務(wù)有限責(zé)任公司在遷西設(shè)立遷西和然節(jié)能科技有限責(zé)任公司，遷西和然節(jié)能與遷西龍熱力簽訂EPC合同，利用赤峰和然節(jié)能公司的技術(shù)，投資建設(shè)低品位余熱利用項(xiàng)目在津西鋼鐵公司場(chǎng)內(nèi)余熱利用部分，并負(fù)責(zé)熱量輸送。

3）赤峰和然節(jié)能公司和赤峰富龍城鎮(zhèn)供暖公司同時(shí)在股權(quán)層面上進(jìn)行了整合，使雙方股東的利益高度一致，從而使雙方在行動(dòng)上高度統(tǒng)一，相互配合，低品位工業(yè)余熱利用的整個(gè)鏈條能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)、調(diào)度，實(shí)現(xiàn)了熱網(wǎng)和熱源的一體化運(yùn)作。

此項(xiàng)目在建成后取得了非常理想的效果，從該模式的成功經(jīng)驗(yàn)分析，其具有多方面的價(jià)值：

1）實(shí)現(xiàn)多方共贏。通過(guò)項(xiàng)目成功運(yùn)作，使遷西富龍熱力公司大大降低成本，實(shí)現(xiàn)盈利，遷西和然分享到遷西富龍熱力所獲得的節(jié)能效益；同時(shí)，津西集團(tuán)通過(guò)出售熱量獲得利潤(rùn)；而政府也不需再承擔(dān)巨額的財(cái)政補(bǔ)貼，并參股遷西富龍熱力而獲利，形成四方收益的共贏模式。

2）促進(jìn)管理體制的改革。熱力公司的運(yùn)營(yíng)由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)化運(yùn)作，減輕了政府負(fù)擔(dān)，并引進(jìn)了先進(jìn)的管理理念及運(yùn)行方式，極大的推動(dòng)了政府轉(zhuǎn)變職能和改善民生。

3）模式創(chuàng)新，充分利用國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策。該項(xiàng)目符合國(guó)家在節(jié)能領(lǐng)域的合同能管理運(yùn)作方式，同時(shí)遷西富龍熱力有限公司與遷西縣政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并且政府在遷西富龍熱力公司持有部分股份，達(dá)到利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，高度符合國(guó)家大力推廣的市政公用領(lǐng)域PPP模式。EPC模式與PPP模式的有效結(jié)合使項(xiàng)目充分享受?chē)?guó)家的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。

在國(guó)家節(jié)能減排的大背景下，該項(xiàng)目為節(jié)能環(huán)保行業(yè)的低溫余熱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了一種新的發(fā)展思路和合作模式，并獲得了國(guó)際和中國(guó)“十大節(jié)能技術(shù)和十大節(jié)能實(shí)踐”，推動(dòng)了國(guó)家“余熱暖民工程”政策的出臺(tái)，為低品位余熱利用的發(fā)展做出了突出的貢獻(xiàn)。國(guó)家發(fā)改委環(huán)資司節(jié)能處副處長(zhǎng)蔣靖浩提出，企業(yè)之間要做好協(xié)調(diào)工作，在合作中促進(jìn)整個(gè)行業(yè)發(fā)展；要充分運(yùn)用商業(yè)模式、融資模式以及技術(shù)上的創(chuàng)新，推進(jìn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

孫曉素（1985-），女，河北鄭州人，本科，研究方向?yàn)槠髽I(yè)投資管理及項(xiàng)目管理；

趙仕龍（1988-），男，河北石家莊人，碩士，研究方向?yàn)槿細(xì)馊?lián)供及新能源開(kāi)發(fā)利用。