德國國企治理體系啟示

劉建麗

在德國，聯(lián)邦持股的公共企業(yè)依法存在，以“經(jīng)濟(jì)性與節(jié)約性”原則作為判斷國有資本進(jìn)入或退出某一領(lǐng)域的依據(jù)，以此保持“精益政府”的高效服務(wù)職能。德國公共企業(yè)采取監(jiān)事會(huì)為上位機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，保障了財(cái)政部作為出資人代表的監(jiān)督和最終控制權(quán)。德國公共企業(yè)的治理體系對(duì)于我國當(dāng)前國有企業(yè)混合所有制改革具有直接的啟示意義。

德國國企的基本特征

德國的國有企業(yè)被稱為公共企業(yè)，分屬聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級(jí)所有。其中，大約90%的公共企業(yè)為市鎮(zhèn)所有。法律意義上，德國國有企業(yè)分為公法企業(yè)和資合企業(yè)兩類，后者除了財(cái)產(chǎn)權(quán)的特殊性之外，其治理原則和運(yùn)營方式與非公共企業(yè)并無二致。目前，90%以上的德國公共企業(yè)為資合公司。政府參股的國有企業(yè)按照資本投入方式分為兩類：直接投資企業(yè)和間接投資企業(yè)。

（一）為防止不公平競(jìng)爭(zhēng)和效率損失，政府投資限定在特定領(lǐng)域和行業(yè)

德國公共企業(yè)只存在于關(guān)系國家或地方重大利益的公共服務(wù)領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè)，而且其前提是沒有其他方式可以更好或更經(jīng)濟(jì)地達(dá)到公共服務(wù)和行業(yè)培育目標(biāo)。聯(lián)邦政府參股的領(lǐng)域側(cè)重于交通運(yùn)輸、郵電通訊等公共領(lǐng)域；州政府參與的企業(yè)主要包括能源、公路港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)，也參與一些階段性的產(chǎn)業(yè)政策先導(dǎo)投；市鎮(zhèn)地方政府參與的公共企業(yè)則主要投資于水、電、煤氣生產(chǎn)等與居民生活相關(guān)的領(lǐng)域。

（二）德國聯(lián)邦持股的公共企業(yè)依法存在且其合法性處于動(dòng)態(tài)變化之中

德國公共企業(yè)的存在需要具備合法性。國有資本進(jìn)入或退出某一領(lǐng)域是依據(jù)《聯(lián)邦預(yù)算法典》第7條之“經(jīng)濟(jì)性與節(jié)約性”原則而確定的。如果某一領(lǐng)域存在重大的公共利益，并且沒有其他方式可以更好地、更經(jīng)濟(jì)地實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦所追求的目標(biāo)，則國有資本應(yīng)該進(jìn)入該領(lǐng)域形成國有控股的公共企業(yè)，以此保持“精益政府”的高效服務(wù)職能。公共企業(yè)將被定期審查是否存在“重要的聯(lián)邦利益”，以及國家參股相關(guān)企業(yè)是否絕對(duì)必要。因此，德國國家參股的合法性處于動(dòng)態(tài)變化之中。

（三）德國政府直接投資項(xiàng)目保持穩(wěn)定，間接投資項(xiàng)目持續(xù)增加

20世紀(jì)50年代-60年代，以及90年代東西德合并后，德國政府對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行過兩次大規(guī)模的私有化改造，至1994年底，私有化進(jìn)程基本完成，德國國有企業(yè)數(shù)量大幅下降。2000年以來，德國政府直接投資的公共企業(yè)數(shù)量長期保持在100個(gè)左右。德國政府公布的2014年度經(jīng)濟(jì)報(bào)告顯示，聯(lián)邦直接投資項(xiàng)目為107個(gè)，大型企業(yè)持股50%以上的為30個(gè)，25%以上的15個(gè)。近10年來，德國政府投資項(xiàng)目由聯(lián)邦政府直接投資企業(yè)逐步向通過國有銀行、子公司間接投資過渡，導(dǎo)致聯(lián)邦政府間接投資項(xiàng)目持續(xù)增加。根據(jù)德國聯(lián)邦財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，聯(lián)邦政府間接投資項(xiàng)目為656個(gè)，間接參股且參股比例在25%以上的企業(yè)共計(jì)566家。

德國國企的監(jiān)管體系

德國公共企業(yè)的監(jiān)管體系包括基于監(jiān)事會(huì)的內(nèi)部監(jiān)管體系，以及包括財(cái)政部、主管部門、聯(lián)邦審計(jì)署和聯(lián)邦議會(huì)的外部監(jiān)管體系。

（一）基于監(jiān)事會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督

德國公司設(shè)置股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，分別作為公司的議事機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，形成彼此權(quán)責(zé)分明、相互制衡的公司治理結(jié)構(gòu)。在該結(jié)構(gòu)中，監(jiān)事會(huì)是董事會(huì)的上位機(jī)關(guān)，由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生，代表股東行使決策權(quán)，負(fù)責(zé)董事會(huì)人員的聘任并監(jiān)督董事會(huì)的活動(dòng)。德國公共企業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)和決策者是監(jiān)事會(huì)，而非董事會(huì)。監(jiān)事會(huì)由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生，監(jiān)事會(huì)成員包括政府股東代表、私人股東代表和職工工會(huì)代表。德國通過立法對(duì)職工代表人數(shù)占監(jiān)事會(huì)成員的比例進(jìn)行了嚴(yán)格設(shè)定，針對(duì)不同規(guī)模的公司監(jiān)事會(huì)規(guī)定了職工代表的具體占比，少則30%，多的高達(dá)50%。因此，職工對(duì)公司的監(jiān)督作用不容忽視。董事會(huì)由監(jiān)事會(huì)選舉產(chǎn)生，設(shè)董事會(huì)主席，對(duì)企業(yè)具體經(jīng)營負(fù)責(zé)。監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)分別發(fā)揮了決策監(jiān)督和運(yùn)營管理職能。

（二）以財(cái)政部為核心的外部監(jiān)管體系

德國公共企業(yè)的外部監(jiān)管體系包括財(cái)政部、主管部門、聯(lián)邦審計(jì)署和聯(lián)邦議會(huì)，其中代表國有出資人的財(cái)政部居于核心地位。

聯(lián)邦德國有關(guān)法律確立了財(cái)政部在國家行使國有資產(chǎn)出資人職能方面的中心地位。財(cái)政部在管理國有企業(yè)方面主要有四個(gè)司局，其主要任務(wù)是：制定涉及公共企業(yè)的財(cái)政政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)；推薦監(jiān)事會(huì)主席并通過監(jiān)事會(huì)確定董事會(huì)人選，選擇審計(jì)機(jī)構(gòu)及審計(jì)人員對(duì)公共企業(yè)進(jìn)行審計(jì)；對(duì)公共企業(yè)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查；批準(zhǔn)公共企業(yè)的設(shè)立、解散、合并、增資、出售以及聯(lián)邦政府參股企業(yè)的股份買賣；國有資產(chǎn)的處置和國有企業(yè)私有化改造等。財(cái)政部主要通過委派股東代表和監(jiān)事會(huì)主席控制公共企業(yè)。

德國的行業(yè)主管部門在公共企業(yè)去行政化的過程中承擔(dān)的責(zé)任越來越少。根據(jù)德國《聯(lián)邦預(yù)算條例》，聯(lián)邦直接或間接持有多數(shù)股份的企業(yè)在取得其他企業(yè)超過四分之一的股份、增持該股份或者全部或部分轉(zhuǎn)讓該股份，以及變更注冊(cè)資本、經(jīng)營范圍或者改變聯(lián)邦的影響力時(shí)，要征得主管部門的同意。聯(lián)邦政府對(duì)國有企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督主要由聯(lián)邦審計(jì)署負(fù)責(zé)。聯(lián)邦審計(jì)的依據(jù)是《聯(lián)邦預(yù)算法典》。《聯(lián)邦預(yù)算法典》在規(guī)制公共企業(yè)方面發(fā)揮了非常重要的基礎(chǔ)性作用。該法規(guī)定，聯(lián)邦的一切收支都應(yīng)當(dāng)編入預(yù)算案，聯(lián)邦因公共企業(yè)的收支自然包括在內(nèi)。根據(jù)該法規(guī)定，股權(quán)比例在25%以上的聯(lián)邦和州政府股權(quán)投資，以及聯(lián)邦和州政府撥款或興建的項(xiàng)目，都要列入聯(lián)邦和州政府審計(jì)法院的審計(jì)范圍。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，審計(jì)署無權(quán)處置，只有報(bào)告權(quán)和披露權(quán)。聯(lián)邦議會(huì)對(duì)于聯(lián)邦參股私法企業(yè)具有最高監(jiān)督權(quán)。根據(jù)德國法律，聯(lián)邦政府須告知聯(lián)邦議會(huì)關(guān)于聯(lián)邦參股企業(yè)的所有基本的和重要的問題。

德國國企的經(jīng)驗(yàn)啟示

當(dāng)前，我國混合所制改革正在推進(jìn)，一些改革方案仍在試點(diǎn)、探索過程中。盡管國情存在差異，但德國的一些經(jīng)驗(yàn)仍可為我國當(dāng)前的改革提供諸多啟示。

（一）國有資本的商業(yè)化投資回報(bào)完全可以通過間接投資實(shí)現(xiàn)

當(dāng)前，我國的經(jīng)營性國有資本，大部分以直接運(yùn)營企業(yè)的方式獲得投資回報(bào)。在企業(yè)這一市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)組織中，創(chuàng)新是企業(yè)生存和發(fā)展的根本。而由于特殊的治理結(jié)構(gòu)，國有企業(yè)的代理人天然具有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的傾向，換句話說，在國有企業(yè)，很少有人愿意承擔(dān)創(chuàng)新失敗的風(fēng)險(xiǎn)。因此，長期來看，國有企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)能是缺乏的。因此，在大多數(shù)領(lǐng)域，當(dāng)國有資本以直接經(jīng)營性產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)時(shí)，很難保證最高的投資回報(bào)率。如德國那樣，當(dāng)國有企業(yè)很難保證更高的效率時(shí)，就退出直接經(jīng)營，轉(zhuǎn)而通過參股私人投資企業(yè)而獲得投資收益。國有資本間接投資的好處在于進(jìn)退自如，產(chǎn)權(quán)主體可以根據(jù)投資對(duì)象的經(jīng)營狀況，決定增持、減持或退出，而且無需考慮治理問題。

（二）國有企業(yè)治理和監(jiān)管亟待加強(qiáng)立法保障

當(dāng)前，我國國有企業(yè)治理仍然依照《公司法》進(jìn)行結(jié)構(gòu)設(shè)置，但國有企業(yè)特殊的監(jiān)管要求，需要相應(yīng)的治理安排與之相適應(yīng)。國有企業(yè)的治理體系不僅要保障經(jīng)營的自主性，還要明確分類治理和監(jiān)管的原則和依據(jù)。而這些要求僅僅依靠《公司法》和監(jiān)管部門的暫行條例是難以滿足的。而且，我國國有經(jīng)濟(jì)體量巨大，改革涉及方方面面，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。無法可依導(dǎo)致改革邊界不清，也容易招致對(duì)“國有資產(chǎn)流失”進(jìn)行事后追責(zé)的擔(dān)憂。德國的做法是，通過立法和出臺(tái)法規(guī)的方式，明確國有資本參股和退出的條件，國有企業(yè)員工參與治理的方式，以及外部監(jiān)督和審計(jì)的制度安排。針對(duì)國有企業(yè)治理進(jìn)行立法規(guī)范，是明確國有資本投資方向、明確監(jiān)管責(zé)任、堵塞監(jiān)管漏洞的根本保障。

（三）混合所有制企業(yè)通過制度創(chuàng)新完全可以兼顧公共利益和商業(yè)利益

當(dāng)前，我國正在推進(jìn)混合所有制改革。改革的難點(diǎn)之一就是涉及公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國有企業(yè)，在引入社會(huì)資本之后，如何調(diào)和公共利益和商業(yè)利益的沖突。在此方面，完全可以借鑒德國針對(duì)特定國有企業(yè)的特別財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，為處于少數(shù)地位的國有產(chǎn)權(quán)設(shè)置特別否決權(quán)。例如，運(yùn)營港口、鐵路、油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施的國有企業(yè)，在引入私人資本以后，為保障公共利益，可以像德國那樣，特設(shè)擁有否決權(quán)的少數(shù)股權(quán)，即類似于“金股”制度的少數(shù)國有股權(quán)。這樣既能保證產(chǎn)權(quán)主體清晰下的企業(yè)運(yùn)行效率，又能防止公共利益受損。

（四） 只有提高監(jiān)事會(huì)的權(quán)威性和獨(dú)立性才能切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督職能

可以看出，在德國企業(yè)的治理模式中，監(jiān)事會(huì)是董事會(huì)的上位機(jī)關(guān)，其成員任免由國有資本的代表機(jī)構(gòu)財(cái)政部負(fù)責(zé)，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)董事會(huì)人員的聘任和監(jiān)督。在這樣的層級(jí)結(jié)構(gòu)中，監(jiān)事會(huì)代表持股股東和職工，有權(quán)利、有動(dòng)力對(duì)經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)督。這樣的內(nèi)部監(jiān)督與外部審計(jì)監(jiān)督結(jié)合起來，能夠較好地解決“內(nèi)部人控制”問題。我國在推進(jìn)國有企業(yè)治理體制改革中，需充分結(jié)合本國實(shí)際情況，切實(shí)提高監(jiān)事會(huì)的權(quán)威性和獨(dú)立性，如采取增加獨(dú)立監(jiān)事，將監(jiān)事任期與董事任期分開等方式，提高內(nèi)部監(jiān)督和直接監(jiān)督的有效性，而不是過分依賴于外部監(jiān)督。