我國行政合同的法律規(guī)制問題研究——以司法調(diào)解制度為例

【摘要】行政合同具備行政與合意兩個鮮明的特性，而這兩個特性的結(jié)合則加劇了其糾紛解決機制的復(fù)合性和復(fù)雜性。糾紛解決制度的搭建需建立在對行政合同具備充分認識和了解的基礎(chǔ)上。通過對當(dāng)前我國行政訴訟制度中行政合同的相關(guān)規(guī)定進行梳理可知，其多強調(diào)行政合同的行政性，而忽視合同性，一定程度上限制了行政合同功效的發(fā)揮。輔之以域外先進經(jīng)驗之借鑒，本文以期對我國當(dāng)前行政合同的司法救濟制度的完善提出建設(shè)性意見。

【關(guān)鍵詞】行政合同；司法救濟；調(diào)解制度

行政合同作為我國當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新管理的新方式，其在現(xiàn)代行政中扮演著日益重要的角色。行政合同具備行政與合意兩個鮮明的特性，而這兩個特性的結(jié)合則加劇了其糾紛解決機制的復(fù)合性和復(fù)雜性。糾紛解決機制的構(gòu)建和完善是充分發(fā)揮和放大行政合同制度的重要舉措，而糾紛解決制度的搭建則需建立在對行政合同具備充分認識和了解的基礎(chǔ)上。

一、行政合同之再認識

行政合同制度的孕育有其特殊性所在。一方面，行政合同可以說是市場經(jīng)濟的契約理念與模式向公法領(lǐng)域滲透的結(jié)果。傳統(tǒng)的單向性、命令性行政管理模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代行政管理的需要，市場經(jīng)濟領(lǐng)域的契約理念與模式在意志表達、減少摩擦和互利共贏目標(biāo)的實現(xiàn)中扮演著舉足輕重的角色。合同進入行政領(lǐng)域，是公法與私法、行政與民事領(lǐng)域的交融與借鑒。

另一方面，行政合同是行政法制度和功能的一個時代性轉(zhuǎn)變。行政合同具備的設(shè)權(quán)、控權(quán)、參與和效率等功能，決定了行政合同是宣誓現(xiàn)代行政理念不可或缺的重要載體，是推行現(xiàn)代行政政策不可或缺的基礎(chǔ)平臺，是管理現(xiàn)代行政事務(wù)不可或缺的基本方式。當(dāng)前我國轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新管理方式迫在眉睫，亟需轉(zhuǎn)變行政管理理念和模式，行政合同的獨特功能于此頗有裨益。

二、我國行政合同司法救濟之立法實踐

十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過的《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項正式將行政合同納入我國行政訴訟的受案范圍。但是，在司法實踐中行政合同與我國原有的行政訴訟制度存在著諸多不相適應(yīng)的地方。為指導(dǎo)行政合同的司法實踐，營造良好的法制環(huán)境，2015年最高院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，對有關(guān)行政合同的規(guī)定進行了適當(dāng)?shù)摹俺C正”，如對行政合同的訴訟時效、起訴期限、合法性審查依據(jù)、判決類型等問題進行了說明和細化。

三、域外經(jīng)驗的借鑒

在英美法系國家，并無專門的行政合同概念，政府合同與民事合同遵循和適用相同的規(guī)則和程序。但其在行政救濟制度方面的豐富經(jīng)驗值得我們予以借鑒。

在英國，因政府合同引起的糾紛最常用的解決方式是由政府和當(dāng)事人進行非正式談判或仲裁；澳大利亞創(chuàng)建了政府合同的獨立仲裁制度；美國在行政機關(guān)內(nèi)設(shè)置了合同申訴委員會；法國行政法雖視行政合同訴訟為行政法院的完全管轄權(quán)之訴，但受到行政決定前置原則的限制，其司法外救濟制度包括議會救濟、調(diào)解專員和仲裁等方式。

可見，在西方國家對行政合同的司法外救濟主要包括協(xié)商仲裁、行政機關(guān)內(nèi)部裁決等方式，司法救濟則適用民事合同的規(guī)則。雖然與我國行政合同的制度設(shè)計存在著差異，但是縱觀西方國家的兩種救濟渠道可以發(fā)現(xiàn)，其突出的共同點是強調(diào)并注重實現(xiàn)合同雙方意志的表達和協(xié)商，充分體現(xiàn)其合同性。

四、我國行政合同司法調(diào)解制度之構(gòu)建

1.肯定調(diào)解制度的合理性價值。無論是為了糾正當(dāng)前我國實務(wù)界和學(xué)術(shù)界對行政合同特性認識的不足，還是對域外成功經(jīng)驗的借鑒，重新對行政合同的合同性進行認識之舉勢在必行，其中的一個重要環(huán)節(jié)表現(xiàn)為在司法救濟領(lǐng)域肯定司法調(diào)解制度的價值，構(gòu)建司法調(diào)解制度。當(dāng)前行政訴訟不適用調(diào)解的主要原因是因為行政權(quán)的不可處分性。但行政合同訂立的前提之一就是行政機關(guān)擁有法定權(quán)限內(nèi)的一定的自由裁量權(quán)。

2.明確調(diào)解適用的基本原則。明確調(diào)解過程中使用的基本原則有助于發(fā)揮調(diào)解制度在助推行政合同作用的發(fā)揮。行政合同在行政訴訟過程中的調(diào)解應(yīng)當(dāng)堅持在事實基本清楚的條件下，遵循合法、自愿的原則進行。調(diào)解的過程中貫徹上述原則，有助于確保調(diào)解的過程和結(jié)果不損害公共利益或第三人的利益，也有助于充分體現(xiàn)雙方當(dāng)事人的意志，避免出現(xiàn)法院任意、非法、強制啟動調(diào)解程序。

3.保護公共利益和利益第三人。行政訴訟中的調(diào)解是兩造在法官的主持下進行的新一輪的談判，雙方的意志得到充分的表達和交流。一方面，行政合同本身具有的行政性的特點，其調(diào)解的限度應(yīng)當(dāng)受到一定的制約——不損害公共利益；另一方面，調(diào)解的過程中難免存在利益的交換和妥協(xié)，調(diào)解的結(jié)果可能對第三人權(quán)力義務(wù)造成影響。

作者簡介：鄧芬妮，1992年，女，廣東省梅州市，漢族，華南師范大學(xué)法學(xué)院，主要研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。