提升社會組織承接政府購買公共服務能力研究

◎ 楊燕英 楊瓊 劉騰飛

提升社會組織承接政府購買公共服務能力研究

◎ 楊燕英 楊瓊 劉騰飛

近年來，政府購買公共服務在全國各地如火如荼展開。作為政府職能轉變的重要抓手，政府購買公共服務為社會組織的發展帶來了重大機遇，社會組織的數量和規模急速提升，截至2016年底，全國在民政部門登記在冊的社會組織數量已突破70萬家。然而，在政府購買公共服務實務中，存在著社會組織業務結構與政府購買需求結構不匹配、服務意識不強、整體承接能力不足等問題，如何有效培育社會組織，提升社會組織承接政府購買公共服務的能力，已成為學界及實務界的重要課題。

當前社會組織承接政府購買公共服務存在的問題

提升社會組織承接政府購買公共服務的能力，需要用治理的視角考慮影響社會組織能力提升的因素，從政府組織和社會組織各自的主體責任以及二者之間的互動來分析問題。

（一）政府向社會組織購買公共服務體制機制不健全

1.尚未確立統一規范的政府購買公共服務管理體制

盡管從中央到地方都在向社會組織購買公共服務，但實際操作中，并未從規范化的管理體制角度明確劃分各級政府、各個部門在政府購買公共服務方面的權責邊界，造成了制度運行中存在的管理漏洞。就政府內部各部門的協調而言，缺少專門的政府購買公共服務管理機構，分散自行購買的方式不利于規模效應的形成和交易成本的降低，導致財政資源的低效率使用。就購買主體與承接主體的互動而言，長期以來的“官本位”思想，一方面使得政府經常采用行政管制或命令的方式對社會組織進行管理；另一方面也使得部分社會組織不能以平常心態與政府相處，或多或少帶有接近權力的優越感和行政化傾向。

2.政府向社會組織購買公共服務的競爭機制不完善

政府購買公共服務的競爭機制不完善表現在兩個方面：一方面是政府購買公共服務競爭不足。其中，有些競爭不足是由于部分地區和領域符合承接要求的社會組織數量少導致，還有些是因為競爭程序不規范，承接還處于原始的人際關系的對接層面所導致；另一方面是政府購買公共服務競爭過度，在政府購買服務力度較大的城市，購買服務的水平和融資渠道的限制造成了資源的有限性，導致業內競爭需求大于整合，行業整體利益被遮蔽。無論是競爭不足還是競爭過度，都是競爭機制不完善的表現。

3.政府向社會組織購買公共服務監督機制有待改進

政府購買公共服務監督機制是指不同監督主體對政府購買公共服務的內容、過程和成效進行全方位、全過程監督的工作機制總稱。就監督主體而言，我國政府購買公共服務監督主體以內部監督主體為主，缺少諸如社會公眾等外部監督主體的參與；就監督對象而言，目前政府購買公共服務監督對象主要是承接主體，購買主體亦即政府購買公共服務各部門則并未成為監督對象，這可能導致政府權力的濫用；就監督過程而言，從政府購買公共服務的需求管理到合同控制，再到服務效果評價，監督多集中在合同控制階段，沒有做到全過程的監督；就監督方式而言，由于沒有統一的信息平臺，導致監督成本偏高。

4.政府向社會組織購買公共服務績效評價機制不健全

政府購買公共服務采用定性指標進行績效評價時，由于帶有較多主觀色彩，導致績效評價結果可靠程度不高，準確性不足。另外，政府購買公共服務的績效評價機制與監督機制緊密相關，客觀的績效評價一定是建立在持續有效的監督之上。外部監督主體參與不足，導致績效評價以內部評價為主，外部績效評價尤其是有社會公眾參與的評價機制很難建立，即便公眾和少數第三方機構等外部主體參與到評價中來，要么由于專業認識偏差和專業能力不足，要么由于可獲得信息的有限等原因而無法做出全面客觀的評價。

（二)社會組織承接政府購買公共服務整體能力不足

1.部分社會組織公共服務意識不強

部分社會組織理念扭曲落后，公共服務意識不強，主要表現在以下方面：首先，有些社會組織將自身定位為政府的隸屬機構，唯政府是從；其次，一些社會組織在利益的驅動下做出名不副實的行為，以非營利的名義行營利之實，扭曲社會組織非營利性、公益性理念。

2.社會組織在承接政府購買公共服務時缺乏戰略思考

社會組織在承接政府購買公共服務的過程中缺乏足夠的戰略思考，主要表現為對組織的發展手段和成長模式缺乏長遠規劃。不斷增加的社會組織對于政府購買項目的爭奪會異常激烈，對于能夠獲得政府購買項目的社會組織來說，如果日后找不到其他的資源獲得渠道，僅依賴政府購買服務也是不可持續的。對于那些沒有得到政府購買公共服務項目的社會組織來說，他們的生存狀況基本處于“半死不活”的狀態，仍然找不到適合的成長發展路徑。

3.社會組織從業人員自主性低、流動性大、專業性不足

從社會組織目前的發展情況看，在人員方面尚存在以下問題：首先，主要職位人員無法自主選擇。很多主要職位是為剛從領導崗位退下來的老同志安排的過渡性崗位，社會組織自身在主要職位上很少能夠自主選擇。其次，流動性大導致公共服務質量參差不齊。頻繁的人員變更導致社會組織在一個服務周期內的服務質量參差不齊。最后，專業性不足導致社會組織缺乏可持續發展的能力。

4.社會組織業務內容與需求對接不緊密

部分社會組織理念扭曲和落后，公共服務意識不強，導致社會組織的發展“唯政府是從”，缺少積極了解和發現社會多樣性和層次化的公共服務訴求的動力，這樣其提供的公共服務也就不能緊密貼合公眾需求。此外，由于社會組織在人員、資金設備以及權力等資源方面存在劣勢，部分社會亟需的公共服務，社會組織仍然缺乏能力參與提供。

提升社會組織承接政府購買公共服務能力的對策建議

經濟社會的變化日新月異，提升社會組織承接政府購買公共服務的能力是一個長期的過程，既需要政府組織營造良好的政府購買社會組織公共服務體制機制環境，又需要社會組織努力構建起承接政府購買公共服務能力體系。

（一）營造良好的政府購買社會組織公共服務體制機制環境

1.捋順管理體制，引導社會組織多元化發展

社會組織多元化發展是指社會的不同領域均有相應的社會組織發揮作用。社會組織的多元化程度與政府對待社會組織的態度息息相關。因此，政府首先應該捋順管理體制，明確劃分各級政府、各個部門在政府購買公共服務方面的權責邊界，成立專門的政府購買公共服務管理機構，負責制定與之相關的法律法規，界定購買范圍和購買方式；其次，通過適時擴大政府購買服務的范圍、規模和方式，在條件成熟時將教育、公共衛生、就業促進、保障性住房、城市規劃、環境保護和污染整治甚至是基礎設施建設等納入政府購買服務范圍，使之與政府傳統供給服務領域相契合；通過分類指導、精準施策，引導社會組織多元化發展。

2.健全競爭機制，引導社會組織有序發展

競爭促進發展，有序的競爭促進有序的發展。針對政府購買公共服務競爭不足的問題，政府需要加快職能轉移，通過“政社分開”改革體制內成長起來的社會組織，通過在財政金融、土地人才等方面提供優惠政策來提高體制外成長起來的社會組織的能力，通過探索建立以項目為導向的政府購買社會組織服務的制度，引入社會組織的適度競爭機制，以此釋放社會組織的競爭空間。針對政府購買公共服務競爭過度的問題，由政府牽頭搭建社會組織合作平臺，整合功能相似的社會組織，依據社會發展規劃對社會組織進行結構性的調整，把同一類型的社會組織數量控制在合理范圍內，有效規避競爭過度現象的發生，引導社會組織有序發展。

3.改進監督機制，引導社會組織健康發展

現有的監督機制在監督的主體、對象、過程和方式上仍有改進的空間。就監督主體而言，公眾作為公共服務的直接受益者，對公共服務的好壞最有發言權。第三方機構由于擁有相對專業的團隊，其監督也會更加準確有效，這兩者理應成為有力的監督主體；就監督對象而言，政府購買公共服務各部門是權力部門，作為決策的制定者也理應納入監督對象范圍；就監督過程而言，將政府購買公共服務過程劃分為需求管理、過程控制、合同監督和效果評價四個階段，采取有針對性的方式對相應階段的購買主體和承接主體進行全過程監督；就監督方式而言，應加快政府購買公共服務信息化建設，以便使用信息化的監督手段降低監督成本，提高監督效果。

4.完善評價機制，引導社會組織規范發展

完善績效評價機制，首先要加強績效評價指標體系建設，針對服務的性質做到定性、定量評價相結合，經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effect）3E指標全覆蓋；其次要做好政府購買公共服務的信息公開工作，為第三方評估和公眾評價提供準確的資料；再次，從預算的角度來看，應著手編制績效預算，并將預算績效評價的結果應用到政府部門的購買預算上來，通過這種激勵約束機制促使政府在選擇承接主體時充分考慮承接主體的資質，對于不符合承接條件的社會組織提出相應的改進建議；最后，就社會組織本身而言，通過構建質量-結果框架，按績效付費，以減少社會組織的機會主義行為，促使其規范有序發展。

（二）構建社會組織承接政府購買公共服務能力體系

1.增強社會組織公共服務意識

增強社會組織公共服務意識可以從激勵和約束兩方面入手。從激勵的角度來說，一是對社會組織工作人員進行責任、服務意識的教育和傳播，將培養服務意識作為社會組織從業人員職業培訓的重要內容之一；二是建立“以獎代補”和多樣化的獎勵機制，對服務工作突出的社會組織進行名譽、物質等多方面的激勵；從約束的角度來說，要建立事后追蹤制度并制定相關的失責追究機制，要切實追蹤社會組織提供公共服務后公眾的反應，以此評估實際社會效果如何，以便為制定改進措施提供依據，對沒有履行職責責任的社會組織要依據合同約定追究其責任，并將監測結果計入“社會組織成績單”，作為日后政府篩選承接主體的依據。

構建社會組織承接政府購買公共服務能力體系

2.制定社會組織發展戰略規劃

現代社會瞬息萬變的外部環境使得社會組織要想可持續發展必須進行戰略管理。戰略管理是涉及組織未來 3-5年中期發展目標的戰略性計劃或規劃的管理。落實到操作層面，戰略管理包括戰略分析、戰略制定與實施以及戰略評估與調整。戰略目標的確定是組織最為首要的事情，也是凸顯組織特色和組織凝聚力的核心要素。社會組織應該依據戰略管理過程制定戰略目標，并運用“五力模型”“波士頓矩陣”“PEST分析”“SWOT分析”等戰略分析工具分析戰略目標是否明確，能否得以實施，并在不斷的動態調整中找到組織發展與公共服務需求的結合點。

3.完善社會組織內部治理結構

社會組織應參照現代組織管理經驗，健全內部治理結構。首先，注重組織體系建設。一是建立規范的財務管理制度，明晰財產關系，保障社會組織的每一筆收支都有據可循，解決財產關系混亂的問題；二是建立人力資源管理機制，對組織人員的需求、薪酬、培訓使用、評估調整以及補充更新等做好預測與調整；三是建立信息公開機制，要努力推動信息公開，增加透明度，自覺接受公眾監督以提高組織公信力水平。其次，注重組織文化建設。社會組織是一個不斷向外輸出正能量的團體，同時應該注意適度增加對組織文化建設的投入，積極開展教育活動，關心從業人員的心理狀況，增強從業人員的奉獻精神。

4.提高社會組織專業能力水平

打鐵還需自身硬，社會組織要練好“內功”。首先，加強社會組織領導者能力建設。具有社會實務工作經驗的領導者要做好參謀選擇，經常與擁有理論優勢的高校教職人員等第三方咨詢機構合作探討社會組織的發展路徑。其次，加強社會組織基層職工專業能力的培養。通過吸引高校社會工作畢業生加入和建立人才培養體系來提升專業技術，建設“學習型社會組織”，走一條職業化和專業化的道路，解決兼職做公益和承接者缺位的問題。

（作者單位：中央財經大學政府管理學院）