新形勢下民事行政檢察工作面臨的問題與對策

吳秋成

（541012 廣西壯族自治區桂林市疊彩區人民檢察院 廣西 桂林）

摘 要：當前，一方面我國每年的民事行政案件不斷攀升，另一方面卻是檢察機關民事行政檢察部門案源匱乏，二者之間的矛盾，正是民事行政檢察部門需要深思的問題。如何補齊短板，破解工作難題，堅強有力地發揮檢察機關的法律監督作用，是擺在每一個民事行政檢察干警面前的，需要深思熟慮的，需要積極應對的問題。我們要認真履行好民事、行政訴訟法賦予的職責，加強對民事訴訟、行政訴訟活動的法律監督，切實維護司法公正。

關鍵詞：民事行政檢察工作；問題；對策

新《民事訴訟法》明確將民事訴訟全過程、民事執行活動納入檢察監督范圍，并規定了公益訴訟制度，在強化基層檢察機關對民事訴訟的法律監督的同時，也大大增加了基層民事檢察監督的難度和工作量，對基層民事行政檢察人員理論素養、法律知識的掌握運用和實際辦案能力提出了更高要求。新民事訴訟法、行政訴訟法根據司法需求和實際，賦予了基層民行檢察工作新的職責使命。新增加了違法調解監督、審判人員違法行為監督、執行監督等職能，基層民行檢察工作進入一個有利的發展機遇期。隨著修改后民事訴訟法、行政訴訟法的全面實施和四中全會提出的公益訴訟、行政違法行為監督、行政強制措施監督三項改革不斷深化，基層民行檢察工作的職能進一步拓展，任務更加繁重。我們要認真履行好民事、行政訴訟法賦予的職責，加強對民事訴訟、行政訴訟活動的法律監督，切實維護司法公正。

一、民事行政檢察工作面臨的問題

1.理論認識不清

理論支撐乏力是制約檢察機關開展行政檢察監督的“瓶頸”。檢察機關自身對行政檢察監督的研究還不夠，許多行政檢察監督的重大理論問題缺乏研究，未能達成理論共識，在很多方面得不到行政機關的認同；行政檢察工作基本上與民事檢察工作合二為一，行政檢察監督工作的發展方向和工作重點不夠明晰；在對行政違法行為的檢察監督上，未能從根本上明晰監督什么、怎樣監督等問題。

2.法律依據缺乏

行政檢察工作中由于行政權的強制性特點，行政執法部門、行政執法人員缺乏被監督意識，往往從自身利益出發，消極對待行政檢察監督，而此時檢察監督又無明確法律監督依據和手段，因此監督不能達到預期效果，缺乏剛性。從立法層面看，有關行政檢察的法律規定主要體現為行政訴訟法的相關條文，但內容僅涵蓋了行政訴訟監督職能，且規定過于原則。各地檢察機關探索開展的對行政違法行為的監督工作雖然符合十八大提出的推進依法治國，加強對權力制約和監督的要求，也符合社會各界對加強行政執法監督的愿望和呼聲，取得了良好的社會效果，但仍缺乏明確具體的法律依據和統一規范的執法標準。

3.工作機制不暢

從外部來說，檢察機關與行政行為的其他監督主體溝通聯系不暢。訴訟監督仍然打不開局面。雖然辦理了一些案件，但沒有形成成熟的監督體系，監督機制不健全，辦案模式較落后。特別是對法院的審判執行情況不了解、不掌握，找不到突破口，存在問題發現不了，或者發現了但沒辦法解決，監督不到位，總體監督效果不理想。

4.干擾阻力較大

對于行政權面臨的這一新監督，不少地方政府還不習慣，行政執法部門也不歡迎，借助司法力量推進嚴格執法的共識尚未形成。一些行政機關表面上接受，實際上抵制。一些地方偏離了方向。沒有把重點放在轉變監督觀念、調整結構重心上。有的把民行當成反貪反瀆來干，有的把精力過多地放在訴訟外監督特別是行政違法行為監督上，偏離了基層民行檢察工作的生命線。

5.人員力量不足

在機構設置上，采取民事行政檢察機構合一的設置模式，造成行政檢察工作發展的空間被民事檢察工作擠占，在一定程度上影響了行政檢察工作的發展。在人員配置上，大部分的辦案力量集中在辦理民事訴訟監督案件上，缺少行政檢察的專門隊伍，又缺少行政檢察的專業化人員。

二、解決民事行政檢察工作面臨問題的對策

1.全面構建行政訴訟多元化監督格局

認真落實修改后的《行政訴訟法》和《行政訴訟監督規則》，以檢察建議和抗訴為手段，實現對行政訴訟活動受理、審理、裁判、執行的全面監督。建立行政訴訟監督案件的來源渠道、調查方法、糾正舉措的相關制度。加強行政訴訟監督與行政違法監督的銜接機制建設。注重與人民法院共同探索對行政權力司法監督的相互配合、協作機制，實現司法對行政監督效率的最大化。

2.探索開展非訴行政執行監督

加強對非訴行政執行行為的監督，依法嚴格審查引起非訴行政執行的行政行為和法院執行裁決行為、執行實施行為的合法性，對于行政行為不合法的，除向法院提出執行監督檢察建議外，還應當督促行政機關依法糾正，切實維護行政相對人的合法權益。要繼續做好支持起訴工作。支持起訴作為民事檢察多元化監督方式之一，這項工作主要在基層。各基層院要認真總結經驗，摸索工作規律，嚴格規范程序，推動完善支持起訴制度。非公益訴訟試點地區的基層院，可以通過支持適格社會組織起訴，在懲治環境污染等公益保護方面發揮作用。

3.善內部溝通，建立執行監督聯動機制

一是橫向加強市院內部協作與配合。與控申、反貪、反瀆等部門建立聯動辦案機制。在接到執行監督線索之后，及時制定調查方案，在必要時，邀請自偵部門協助調查，充分利用自偵部門的偵查資源，確保監督案件的證據固定。二是縱向加強上下兩級院的監督合力。深化指導機制，加強對基層辦案的督查和對疑難復雜案件的研討及指導，兩級聯動，促進執行監督工作深入開展。

跨省的跨行政區劃司法體制是未來司法改革的大趨勢。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直管縣（市）體制改革。”這項改革必然對當前司法區劃造成直接影響，比如依照級別管轄制度的上訴審程序是訴訟當事人行使訴權，獲得權利救濟和維護正當權益的法定渠道，這就需要相應的司法機關予以保障。因此，這必然要求在一個省域范圍內（包括自治區、直轄市等省一級行政區劃范圍）先設立若干個跨行政區劃的檢察院和法院。因此，以鐵路運輸檢察院為基礎設立省級行政區劃范圍內的跨區劃檢察院與黨的十八屆四中全會提出的行政體制改革要求相適應。

4.加強人員配備

由于民行工作起步晚，人員少，業務水平相對薄弱，首先要解決的是人員的問題。第一，可從本院或本地區檢察系統抽調具備檢察員、助理檢察員資格且有民行工作經驗的檢察官從事民行檢察工作。其次，可引進具有民商事法學教育背景或者法律職業經歷人才，如律師等通過公務員考試統一招錄到民行檢察部門中，或可引進法院民事審判、執行人員充實到民行檢察隊伍中來。第三，穩定民行檢察隊伍。從檢察系統內部的業務來講，民行部門的業務跟其他部門有很大區別，要想做好民行工作，必須保持民行檢察隊伍的相對穩定。

建立專業化民事檢察隊伍的培養制度。基層檢察機關傾向于將有法律專業背景的年輕骨干力量配置到偵查監督、公訴等刑檢部門以及反貪污賄賂、反瀆職侵權等自偵部門，而分配到民事檢察部門的年輕骨干力量比例較小。基層院需轉變觀念，重視民事檢察工作人才的培養，鼓勵年輕干警刻苦鉆研民事檢察業務，適時開展業務競賽督促干警全面掌握業務知識。

適應民事檢察和行政檢察在檢察監督體系中占五分之二的新格局要求，合理配置各級院特別是基層院民行檢察官入額比例，優化基層民行機構或專門辦案組織，科學設定民行檢察官權力清單，推進機構專門化和隊伍專業化建設。加強業務教育培訓和實戰訓練。充分發揮業務專家、標兵能手、人才庫的引領示范和傳幫帶作用，堅持培養為主，以用為本，多采取案例式、模擬式教學和互聯網+教育培訓模式，加大實務培訓和崗位練兵力度，不斷提高監督能力和業務水平。

加強學習研究，提升監督能力。要重點學習掌握人民法院審判活動的相關法律、司法解釋和工作流程，逐步掌握審判規律，挖掘審判活動中問題多發環節，加強實證研究，對典型案例進行深入剖析，在積累實踐經驗的基礎上，認真研究執行監督工作的發展模式。作出處理決定前尤其是提出檢察建議前，要做好分析研判，窮盡所有的法律規定和相關政策，務必做到準確適用法律，監督意見力爭做到全面深入，確保監督取得實效。

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