論最低生活保障職能在政府間的合理性分配

肖萌

摘要：從低保建制到《社會救助暫行辦法》公布施行，我國政府間低保職能分配改革逐步走向深化，在一定程度上提升了低保制度的規范性與公平性。但現行低保職能分配體系無論是在財政責任分配還是在管理責任及決策權分配中，仍面臨著影響低保制度減貧效能的結構性矛盾。相應的治理策略應包括：規范“中央—省—市”三級政府間的低保財政轉移支付，以平衡低保財政分配的公平與效率目標；構建“街道主導—社區協助—家計調查中心為補充”的低保管理體系，以兼顧低保管理的規范性與靈活性需要；推行“中央確定低?；鶞示€，地方決定價格補貼水平”的低保標準制定程序，以化解低保標準制定中自主性與統一性的矛盾。

關鍵詞：最低生活保障；低保職能分配；《社會救助暫行辦法》

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）05-0061-06

政府間的救助責任分配體系是否科學合理，關乎社會救助制度減貧目標的實現。自我國建立最低生活保障制度以來，政府間的低保職能分配改革不斷深化。低保建制早期，低保職能分配改革主要聚焦于財政責任分配方面。2014年的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）則在肯定前期的財政責任分配調整思路的基礎上，將低保職能分配改革進一步拓展至低保管理責任及低保標準決策權分配領域。相較于1999年發布并實施的《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》），《暫行辦法》所確立的低保職能分配原則更有助于低保公平性與規范性的提升。但是，對于低保職能分配體系中所蘊含的深層次矛盾，《暫行辦法》尚未提供有效的應對機制。鑒于此，有必要對低保職能分配進行深入研究，通過對政府間低保職能分配演化軌跡的系統梳理，探究低保責任分配中矛盾的發生與化解機制，進而為低保制度減貧效能的提升提供制度保證。

一、我國政府間低保職能分配模式的演化路徑

低保建制之初，我國政府間的低保職能分配體系具有高度的地方化特點，具體表現為：在低保財政責任分配上，地方政府承擔了主要的低保支出；在低保管理責任分配上，基層社區在低保資格審核中扮演核心的管理者角色；在低保標準決策權的歸屬上，市縣級政府掌握低保標準的制定權。為提升低保制度的減貧效能，我國政府對原有的低保職能分配體系進行了以下幾個方面的調整。

1.低保財政責任主體從地方政府轉變為中央政府

1999年的《條例》規定，城市低保資金由地方人民政府列入財政預算。這實際上沿襲了我國傳統的社會救濟財政安排。我國低保制度建立前，由于救濟對象僅限于“三無”人員，救濟支出較為有限，救濟財政責任一直由地方獨立承擔。隨著低保制度的確立，救助對象的范圍出現了較大擴展，貧困的下崗失業者也獲得了名義上的被救助資格。地方政府僅憑自有財力難以應對救助對象的大幅增加，其結果是低保建制初期大量有勞動能力的貧困者被排斥在低保之外①。在此情況下，中央不得不加大對地方的低保財政支持。1999年至2000年，中央財政投入在城市低保總財政投入中所占比重從29%躍升至68.5%。②自2003年開始，中央投入在低?？傌斦度胫械谋壤恢笔冀K高于地方。③中央政府成為事實上的低保支出責任主體。2014年的《暫行辦法》規定，縣級以上人民政府應將社會救助資金和社會救助工作經費納入財政預算，這標志著低保財政多級負擔體制在行政法規層面正式確立。

2.低保核心管理責任層級由社區轉移至街道

2014年《暫行辦法》頒布之前，社區居委會一直都在低保管理中扮演著核心角色。低保建立伊始，居委會便被賦予了低保管理的核心責任?！稐l例》第四條規定，居民委員會可以根據縣級政府民政部門以及街道辦事處的“委托”，承擔城市居民最低生活保障的管理服務工作。在低保制度日常運行中，居委會在低保申請、調查、評議、公示各環節中都肩負著主要責任。這種以居委會為核心的低保管理體系貼近民眾的優勢是顯而易見的，同時該管理方式是否會造成“優親厚友”的問題同樣受到廣泛關注。為保證低保管理的規范性，國務院在《暫行辦法》中對低保管理方式進行了調整，明確規定社會救助的申請受理、調查審核由鄉鎮人民政府、街道辦事處負責，而居委會只扮演“協助”街道的輔助性角色。

3.低保標準的制定層級出現了市縣向省的集中

1999年的《條例》規定，市、縣（縣級市）城市低保標準分別由市、縣（縣級市）級政府民政部門會同財政、統計、物價等部門制定。這一政策安排有助于市、縣級地方政府發揮其在低保標準制定中的信息優勢，但同時也增大了低保標準地區差距的可能性。為提高低保標準的地區公平性，民政部在2011年出臺了《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》，指出省級政府民政部門要注意引導經濟發展水平相近地區逐步縮小低保標準差距，條件成熟的地方也可試行由省級政府民政部門制定轄區內相對統一的城鄉低保標準。在此文件指導下，部分地區開始探索由省級政府制定統一的低保標準或由省級政府向市、縣級政府提供低保指導標準的做法（見表1）。2014年《暫行辦法》規定，最低生活保障標準由省、自治區、直轄市或設區的市級人民政府按照當地居民生活必需的費用確定。這意味著縣級政府不再擁有低保標準制定權，低保標準的最高制定層級正式上升至省級政府。

二、我國政府間低保職能分配的深層次矛盾分析

社會救助職能在政府間如何劃分，才能更好地發揮救助制度的減貧效能？對于這一問題，學界的關注由來已久。以馬斯格雷夫（Musgrave）為代表的多數學者認為，社會救助職能應該由中央承擔，原因在于中央政府更有能力保證救助資源分配的地區公平④，推動救助標準的地區統一⑤，確保救助管理的規范⑥。而以奧茲（Oates）為代表的分權論者針鋒相對地提出，地方政府承擔救助責任有利于提升救助資金的使用效率，有助于制定符合地區實際需求的救助標準⑦，救助資格審查過程更為靈活便捷⑧。究竟是中央化救助模式還是地方化救助模式更有助于發揮減貧效能，目前學界并未給出定論。正如布雷斯韋特（Braithwate）所言，政府間的救助職能分配模式本身并無優劣之分，關鍵在于其所處的社會經濟文化環境，同樣的救助責任分配模式在不同國家中所產生的減貧效果很可能是有差異的。⑨因此，對低保職能分配模式的科學評估，不僅要借鑒西方救助職能分配的理論與實踐，還應對低保職能分配體系所嵌入的現實社會經濟環境進行審視。

1.低保財政責任分配：公平與效率的博弈

低保建制后，中央逐漸加大了低保投入并最終取代地方成為低保支出責任主體，這一制度演變對于我國來說具有一定的應然性。伯德（Bird）與布雷斯韋特（Braithwaite）都曾指出，在地區經濟發展狀況差別較大的國家，中央化的救助財政支出體系具有特別重要的意義。⑩只有通過中央政府的救助轉移支付，落后地區才能擁有更為充足的救助資金，并通過救助項目實現地區之間的公平發展。我國地域遼闊且區域經濟發展極度不平衡的國情，決定了其并不適合實行地方化的救助籌資模式。近年來，中央低保財政投入不斷增加，從轉移支付的方向來看，中央政府一直是將經濟發展較為落后的中西部省份作為低保轉移支付的重點，這對于縮小東中西地區之間的低保支付水平差距具有顯著的促進作用。B11

值得注意的是，在中央加大對地方低保轉移支付的同時，地方救助機構能否有效控制低保成本也成為一個重要問題。通常來說，救助機構可采取三種措施來提高社會救助金的使用效率（救助金用于真正貧困者的比率）：第一，對申請者進行更加嚴格的資格審查，確保真正的貧困者進入救助體系。第二，對被救助者進行更加頻繁的追蹤調查，保證救助金發放額能夠隨被救助者收入的變化而得到相應調整。第三，對有勞動能力的被救助者提供再就業服務，幫助其盡早脫離救助，避免“福利依賴”問題的發生。B12國際經驗表明，如果救助支出由地方承擔，地方救助機構就有很強的動力實施上述措施以降低救助成本。相反，救助支出若由中央財政負擔，地方救助部門節制救助成本的積極性便會下降。在我國低保制度發展中，伴隨中央低保財政投入的增多，也出現了地方對低保成本控制減弱的問題。其中一個具體表現就是部分地方救助部門夸大低保對象人數。B13雖然我國也開始采用各級政府共同籌資的分層式救助支付體系，以降低地方濫用低保金的風險，但其規范性仍然不足。以中央低保轉移支付的重點區域——西南五省為例，2004至2014年間，西南五省低?？偼度胫械闹醒胪度氡壤禐?2.1%，這一比例總體看符合當地的經濟發展水平及救助需求。但通過對各省的具體觀察可以發現，中央低保轉移支付的穩定性并不強，某些省份還存在中央支付比例過高的問題。如重慶市自2009年以來所接受的中央低保轉移支付比例都保持在90%以上，2014年更是達到了98.1%，西藏在2011年也曾達到94.1%（見表2）。如此高的中央低保支付比例很可能會削弱地方在低保精準管理中的動力。

就《暫行辦法》所確定的低保財政責任分配原則來看，低保支出責任由縣級以上人民政府承擔，這蘊含了對低保財政中央地方共同負責制的肯定。較之于《條例》所確立的低保財政地方政府負責制，這無疑更有助于從制度層面保證低保發展的地區公平性。但是《暫行辦法》的局限性在于未能建立清晰的央地財政責任分擔機制，對于各級政府所應承擔的低保財政比例以及低保轉移支付所依據的具體指標都缺乏明確說明。這不僅會給救助資金來源的穩定性、可靠性帶來巨大隱患，而且也將使中央與地方之間的低保財政博弈及成本轉嫁難題繼續延續。

2.低保管理責任分配：規范性與靈活性的沖突

以2014年的《暫行辦法》為起點，街道開始取代社區成為低保的管理責任主體。這種政策調整對于提升低保管理規范性具有一定積極作用。如欣內肯（Ginneken）所言，以救助管理者的主觀裁量權（discretion）為基礎的地方化救助管理模式若想取得有效性，必須具備兩方面的前提條件：一是管理者個人要有很強的職業道德感，二是地方救助機構內部必須有著公私利益涇渭分明的管理文化，否則社會救助就可能淪為尋租工具。B14就我國的具體情況來看，由街道承接低保審查管理職能，顯然比社區更能減少“熟人”關系對低保管理規范性的消極影響。

然而，對于社區在改革后的低保管理責任體系中所應扮演的角色，《暫行辦法》未能進行清晰定義。《暫行辦法》第四條規定，居委會要協助街道做好有關救助工作。社區居委會究竟應在哪些環節中參與協助低保管理，具體介入方式又應如何？對于這些問題，《暫行辦法》并未作出明確說明。筆者以為，無論是在低保申請還是在低保資格審查中，居委會的“協助者”角色都具有重要意義。

第一，居委會參與低保申請管理有助于提高貧困者的低保申請率。米克爾萊特（Micklewright）曾指出，社會救助難以觸及真正的貧困者，原因在于越是貧困的人，其所處的社會處境越邊緣，知曉被救助權利的機會也越少；與之相比，次屬貧困或非貧困人群反而有更多的信息渠道了解社會救助并提出救助申請。B15從這個角度來看，居委會參與救助申請管理，能夠更好地實現低保對窮人的有效覆蓋。一方面，即便貧困者因不清楚低保而未遞交申請，社區救助工作者也可以憑借對轄區貧困人群的了解，將其納入低保申報體系；另一方面，社區居委會對居民生活狀況的清楚掌握，也抑制了非貧困者試圖獲取低保的動機。

第二，社區的協助參與將使低保資格審查過程更為靈活便捷。眾所周知，社會救助是以家計調查（means-test）為基礎的收入轉移制度。而大量的國際經驗表明，一個國家能否有效開展家計調查，取決于其就業結構的正規化程度。B16OECD的跨國比較研究顯示，非正規經濟產出與GDP比值低于5%的國家，一般能夠有效展開家庭生活調查；非正規經濟產出占GDP5%—10%的國家，會面臨不同程度的家計調查難題；當非正規經濟與GDP比值超過10%時，救助機構很難獲得準確的收入信息，以家計調查為基礎的救助項目面臨很大的失效可能。B171998年至2007年，我國非正規經濟產出與GDP的平均比值為26%。B18參考OECD的研究結果，不難看出低保管理所面臨的嚴峻挑戰。在此背景下，社區居委會參與協助低保資格審查就具有特別重要的意義。除了考察收入維度外，社區救助工作者可借助社區的各種非正式信息渠道，綜合考慮申請者在生活形態、健康水平、家庭突發事件等多方面的狀況來進行低保資格判定，從而彌補單一家計調查手段的不足。

事實上，在《暫行辦法》頒布之前，低保資格審查管理權的分配問題已引起學界的關注。其中一種頗為極端的觀點認為，應在市區層面建設專責的家計調查中心，并將社區的低保管理權全面上收，從而提高低保資格審查的規范性。B19筆者以為，家計調查中心確實有助于彌補社區的不足，但就此完全取消社區的資格審查職能是不科學的。與居委會相比，市區家計調查中心擁有更專業的信息查詢手段，可以通過工商部門的就業登記記錄、社保機構的參保記錄等排查隱性就業行為。但無論通過何種手段，家計調查中心所能獲得的都只是正式的就業和收入信息，而對于低保申領者的非正式就業與收入，其實際并無有效的調查手段。對此，社區能夠借助多樣的非正式信息渠道對隱性就業行為進行核查。因此，在低保資格審查管理中，無論是市區家計調查中心與社區抑或是街道與社區之間，都應該構建相互補充而非替代性的關系。

3.低保標準制定權分配：自主性與統一性的矛盾

低保建制以來，地方政府擁有低保標準的制定權。從理論上說，地方化的低保標準制定體系對于我國具有一定的合理性：一方面，在我國地區經濟發展不平衡的現實條件下，將低保標準決定權賦予地方政府有助于其發揮信息優勢，制訂符合本地經濟條件的低保標準。另一方面，地方政府對于本地貧困人群的需求變化也較為敏感。如奧爾德曼（Alderman）所言，貧困者對社會救助的需求并不是靜止的，諸如經濟周期波動、公共服務體系收費水平提高等社會經濟變化，都會影響其對社會救助的需求水平。當類似變化發生于地方層面且不易被中央迅速感知的情況下，地方政府對救助標準的自主決定權就顯得尤為重要。B20

但是，地方政府自主決定低保標準的政策安排，無論是對低保標準制定還是調整所造成的負面影響也是顯而易見的。第一，在低保標準制定方面，《條例》并未明確低保標準測算方法，只要求低保標準應按居民基本生活所必需的衣、食、住費用確定，這給地方留下了較大的操作空間，各地出現了抽樣調查型、部門協商型、參照制定型、主觀判斷型等不同的低保標準制定方法。B212011年，民政部《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》提出，各地可采用基本生活費用支出法、恩格爾系數法和消費支出比例法來確定低保標準。這對于低保標準的制定起到了一定的規范作用，但仍未能有效改變我國各地的低保標準測算方法依據不同、方法不一的局面（見表3）。第二，在低保標準調整方面，在2004年至2014年間，我國各地區的低保標準雖然都呈現了穩定上漲的趨勢，但其低保標準與人均可支配收入的比值都表現出下降的趨勢（見圖1、圖2）。這說明在地方化的低保標準制定體系下，各地低保標準的上升速度均要慢于人均可支配收入的增速，低保標準與收入同步增長的救助標準調整原則尚未能得以有效踐行。分地區來看，盡管東部地區的低保絕對標準是最高的，但東部地區低保標準與人均可支配收入的比值，在很多年度上都要低于中西部地區，表明越是發達地區低保相對水平可能越有限。

就《暫行辦法》確立的低保標準決策權分配原則來看，縣級政府不再擁有低保標準制定權，低保標準的最高制定層級提高至省，這在一定程度上體現了國家上收低保標準制定權的政策意圖。即便如此，低保標準的制定仍未能逾越地方政府的管理權限。事實上，我國各地低保標準制定方法及低保標準現實水平的差異不僅存在于省內，還表現于省域之間（見表3、圖1、圖2）?！稌盒修k法》將低保標準的最高制定層級上升至省，對于低保標準省內差距的縮小有所裨益，但并不能從根本上保證低保標準制定與調整的規范性，也不能避免低保標準省際差異的出現。如何在發揮地方信息優勢及自主性的同時，增強中央對低保標準制定的統一調控，仍將是未來我國政府間低保標準制定權分配改革的重點。

三、完善政府間低保職能分配的策略機制

社會救助職能在府際間的合理分配是救助政策減貧效能得以發揮的重要保證。對于現有低保職能分配體系在財政責任、管理責任及決策權分配方面所存在的結構性矛盾，應從以下三個方面著手解決。

1.規范“中央—省—市”三級政府間的低保財政轉移支付

在低保財政責任分配上，應繼續鞏固中央在低保財政投入中的主體地位，確保落后地區的救助資源的獲得與低保發展的地區公平性。同時還應關注地方對低保資金的使用效率，避免中央支付比率過高所造成的地方低保資金管理水平的下降。應在行政法規層面細化中央、省、市在低保支出中的獨立責任，制定更為清晰與規范的轉移支付原則。關于低保轉移支付的具體數額，可以參考西方國家的經驗，根據各地人均財政收入、低保補差水平、低保人口比重等指標進行標準的公式化計算，從而提高低保轉移支付的規范性。

2.構建“街道主導—社區協助—市區家庭生活調查中心為補充”的低保管理責任體系

在低保管理方面，應鞏固《暫行辦法》所確立的街道主導的低保管理模式，提升低保管理的規范性。同時，還應充分發揮社區與市區家計調查中心各自在靈活性與專業性方面的優勢，共同協助街道破解低保管理難題。具體來說，在申請環節，居委會可以利用社區信息優勢，主動發現轄區內的貧困人群，并對其進行相應的低保政策宣傳。對有申請困難的特殊個案，如行動不便的重殘、重病人士，可代其向街道遞交低保申請。在調查環節，居委會則應基于對居民的日常觀察與了解，協助街道排查不符合救助資格的個人及家庭。此外，還應增強市區家計調查中心在資產調查中的專業性，授予其更多的居民財產信息查詢權力，解決救助部門在核定低保家庭收入時所面臨的“有責無權”困局。

3.推行“中央確定低?；鶞示€，地方決定價格補貼水平”的低保標準制定程序

在低保標準制定方面，中央政府應在低保標準公平性與規范性提升中發揮更為積極的作用。鑒于我國地區經濟發展不平衡的現實，由中央制定全國絕對統一的低保標準是不現實的。中央政府可以采用“收入比例法”的方式，推動低保標準在全國實現相對統一。所謂的“收入比例法”是指按照社會平均收入的一定比例來確定救助標準，國際慣例是將居民平均收入的50%確定為救助線?？紤]到這一比例對我國財政難以承受，誘發“福利依賴”的風險亦較高，我國可以適當調低此標準。目前，部分城市已開始采用“收入比例法”來制定低保標準（見表3）。中央政府可結合地方經驗，以“收入比例法”為基礎確定全國統一的低保標準基準線，并在低保條例中予以明確規定。在中央制定低?；鶞示€的同時，應保留地方政府對價格補貼的決定權。由于低?；鶞示€的調整周期較長，其間可能會出現消費品價格指數上漲、低保標準實際購買力下降等情況，因此還需要地方政府利用其對本地經濟變化的敏感性，及時啟動臨時性價格補貼，避免低保對象生活水平因物價變化而出現大幅波動。