省直管縣改革存在的問題與改進對策

朱進芳

摘要：近幾年，省直管縣改革向縱深推進，取得突破性進展，政策紅利日益顯現。但省直管縣改革在發展定位、改革動力、實踐方式、市縣間關系處理等方面也面臨著諸多問題。深入推進省直管縣改革，需要著眼于新型城鎮化這一大的時代背景，明晰其助力縣域就地城鎮化的定位；加快頂層制度設計，完善配套制度與工作機制；結合地方經濟社會發展實際，構建省直管縣改革的多元實踐形式；協調利益關系，構建市縣政府合作共享發展的新機制。

關鍵詞：省直管縣改革；縣域城鎮化；發展定位；市縣關系

中圖分類號：D035.1文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）05-0011-05

省直管縣改革是行政體制改革的一項重要內容，目的在于打破市管縣體制的障礙，重建省直管縣體制的均衡，推進縣域經濟社會的發展。自新世紀我國步入城鎮化和工業化加速發展時期，部分試點縣（市）在2002年前后和2005年前后分別進行了以財政省直管和強縣擴權為重點的兩輪改革。這些改革在調整資源配置、提高行政效能、促進縣域經濟發展等方面均起到了一定的積極作用。但由于這種改革是在原有的市管縣體制框架內進行的，漸進的增量改革已經越來越不適應經濟社會的發展，把改革向深水區推進勢在必行。2010年，中央編辦確定8個省區共30個縣（市）開展新一輪以行政省直管為主的改革試點工作。從調研的情況看，大部分試點地區在一些重要領域的改革中取得了實質性的突破。與此同時，隨著改革的逐步深入，“各方面對于省直管縣的認識不是越來越清楚，而是越來越模糊；實踐層面的省直管縣改革的問題不是越來越少，而是越來越多”①。總結近年來省直管縣改革取得的進展，分析其存在的問題，從而有針對性地提出相應的思路和對策，對于推動省直管縣體制改革向縱深推進，具有重要的理論意義和實踐價值。

一、新一輪省直管縣改革探索取得的進展

自2010年新一輪省直管縣改革開展以來，各試點省份（自治區、直轄市）在省直接管理縣（市）財政體制和擴大縣（市）經濟管理權限的基礎上，普遍觸及深層次問題，不斷突破原有體制藩籬，積極探索推進行政省直管的路徑和方法。總體上看，新一輪改革在提高行政效率、提升縣域發展綜合實力等方面發揮了重要作用，試點地區發展步伐明顯加快。

1.試點縣（市）經濟社會管理權限進一步擴大，縣域經濟發展活力顯著增強

本輪省直管縣改革的基礎是繼續向試點縣（市）放權，使試點縣（市）擁有同省轄市相同的經濟、社會、文化等管理權限。在具體規定上，各試點省區不盡相同。例如，安徽省規定：“除國家法律、法規有明確規定的以外，原由設區的市審批或管理的經濟社會管理事項，均由試點縣自行審批、管理?！睂鴦赵杭安块T規定須經設區的市審批的事項，采取委托或授權方式予以下放。河南省規定：

“試點縣（市）享有法律、法規、規章規定由設區的市政府行使的經濟社會管理權限，以及省政府及其部門下放給省轄市政府及其部門的經濟社會管理權限。”據此，省直管縣（市）享有省政府賦予的六百多項經濟社會管理權限。一些直管縣將這些管理權限進行具體分類和界定，分解到縣直各單位，并積極主動加強與省直部門的工作對接?？h級政府在發展方面獲得了更大的自主性和靈活性，大大激發了縣域經濟社會發展的內生活力。調研中發現，一些試點縣（市）不等不靠，主動出擊，通過著力改善縣域基礎設施，優化產業結構，擴大對外開放，加快招商引資步伐，縣域經濟發展潛力充分釋放，部分試點縣（市）已經成為所在地區新的經濟增長極，各項政策紅利正在轉化為現實的生產力。例如，“十二五”期間，在主要經濟指標（公共財政預算收入、農民人均純收入、城鎮居民人均可支配收入）方面，河南省10個試點省直管縣（市）均表現出強勁的發展態勢。其中，鞏義市GDP總量長期穩居全省縣（市、區）級第一位，長垣縣年均GDP增速穩居全省縣（市、區）級首位。伴隨著經濟的快速增長，各試點縣（市）普遍加大教育、衛生、文化、社會保障等領域的公共財政投入力度，縣域群眾生活環境和民生福祉大幅改善。尤其是全面直管后，河南省10個試點縣（市）城鎮化進程極大提速。以縣城為核心、小城鎮為依托、新型農村社區為基礎的層次分明、功能互補、協調發展的現代城鎮格局初步形成。

2.試點縣（市）行政管理體制穩步調整，省—市—縣關系進一步理順

這一輪省直管縣改革的核心是對原有的行政管理體制進行相應的調整。從各地實踐看，對于行政省直管縣改革，大多數省、區并沒有一步到位、急于求成，而是充分考慮本省省情，對試點縣（市）經濟社會發展進行省內計劃單列。例如河南省和江蘇省，試點縣（市）行政區劃、統計口徑、隸屬關系和干部管理體制基本不變，試點縣（市）政府工作由省政府直接領導。運用省內計劃單列的方式完成向全面省直管的過渡，至少有兩點好處。第一，減少改革阻力，避免大的震蕩。省直管縣改革推進到行政省直管的階段，意味著改革進入深水區，各級政府的利益訴求和博弈日趨復雜化。這種方式有助于照顧到各方利益，盡可能達成共識，減少改革的阻力。第二，緩解改革壓力。省直管意味著省級政府的工作量空前增加。采用省內計劃單列的方式可以使地級市有效分權，在一定程度上緩解省級政府的壓力，擴大省直管縣改革范圍。近兩年，很多試點省區在鞏固前期改革成果的基礎上，繼續加大改革力度，逐漸邁向全面直管。2014年1月1日起，河南試點縣（市）由省政府全面直管；2014年7月，江西省瑞金、鄱陽等6縣（市）也開始實行全面直管體制。全面直管下，縣級黨委、人大、政協、法院和檢察院、群團組織體制同步得到調整，省—市—縣關系將會進一步理順，財政權、人事權和行政權也將逐步實現統一。

二、省直管縣改革進入深水區面臨的問題

毋庸置疑，新一輪省直管縣改革取得了很大成效，既定的目標（實施全面的行政省直管）在大部分省區試點也已經完成或接近完成。但隨著向全面直管這一深水區的邁進，不同地方在一些事關直管縣改革發展的關鍵性問題的認識上還存在一定的分歧，新的矛盾和問題也不斷出現。這些分歧和問題如果不能夠盡快解決，勢必會影響和制約省直管縣改革的實際進程和效果。

1.發展定位問題：權宜之計還是長久之策

盡管各級政府對省直管縣改革高度重視，明確表示支持改革，但省直管縣改革到底是減少行政層級和化解基層矛盾的一種權宜之計，還是統籌城鄉發展、促進縣域城鎮化的長久之策？對此并沒有十分明確。有種觀點認為，國家現在大力提倡新型城鎮化，而推進農業轉移人口市民化最科學最現實也是成本最低的方式便是就近城鎮化，引導農業轉移人口在縣城就業和生活，促進縣域城鎮化。省直管縣改革恰好迎合了這一大的時代背景和歷史趨勢，應當作為推進新型城鎮化的戰略抓手繼續大力推進。但也有觀點認為，現在區域經濟競爭十分激烈，各地市都在爭創區域性中心城市或省域副中心城市，做大做強省直管縣會分流一部分原本可能流入省轄市的人口和產業，削弱省轄市的吸引力和競爭力。兩種不同的觀點導致了省直管縣改革定位上的分歧，并引發了改革實踐中的矛盾。例如從河南選取的10個試點縣（市）來看，不少縣（市）在全面省直管后都提出要把直管縣逐步建設成50萬人左右的地區副中心城市，個別縣（市）甚至提出要率先發展成為中原經濟區中等城市或區域性中心城市。這一發展定位是否合理，是否可行？所在地區經濟發展水平和人口流入狀況能否支撐起原省轄市和省直管縣兩個中心？這都有待觀察。

2.發展動力問題：地方政府創新探索還是中央政府頂層設計

從新制度經濟學對制度變遷的動力分析來看，“制度變遷可以分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷”②。一般而言，制度創新初期主要是誘致性制度變遷，但是當其發展到一定階段，誘致性創新的動力就會逐漸降低，其提供的創新空間極其有限。這時就需要國家干預來彌補制度供給的欠缺，推行強制性的制度變遷。就目前省直管縣改革的實踐而言，這種基層治理中的制度創新面臨著是否有持續發展動力的問題。省直管縣改革是從一些基層政府的探索開始的。進入全面省直管階段后，地方政府自行探索的空間已經很少，更多的領域需要從上往下改革。要讓一種制度創新在實踐中富有成效并且延續下去，需要各利益相關方相互協調與支持。如果國家只是在文件上做一些原則性的籠統規定，而在相關制度配套方面缺乏統一的戰略安排和系統設計，那么制度之間就會出現沖突，地方政府就容易產生觀望情緒，甚至在實踐中出現某種程度的疲勞癥。目前來看，省—市—縣三級政府之間在職能劃分、司法體制、垂直部門領導體制、行政區劃、干部人事制度等方面，由于配套改革滯后，已經嚴重影響到省直管縣改革的實際效果。例如，省直管后，國家垂直部門仍按照原有體制機制運行。河南省“十個直管縣一致反映，國稅、金融、電力、保險、電信、煙草等垂直部門直管工作未展開，直管權限未下放”③。另外，一些經濟社會管理權限雖已下放，但由于法律法規授權方面存在限制或者缺乏剛性保障，導致這些權限無法落實或者在落實中發生反復，也影響到了省直管縣改革的實施效果。

3.實踐方式問題：整齊劃一還是分類推進

我國地域廣闊，各地情況千差萬別。省直管縣改革應避免采取“一刀切”“齊步走”的方式，而是需要分類推進、重點突破。這在理論上很容易達成共識，但一旦落實到具體操作層面，往往很難把握。一方面，就目前實踐中存在的問題來看，對于“分類推進”中的“類”，到底該如何理解？不同的“類”，到底該采取何種方式進行改革？這些并不是十分清楚。有人認為“類”是一個地域概念，也就是指東、中、西部。分類推進就是指在經濟發達的東部地區，省直管縣可先行一步，而在經濟相對不太發達的中西部地區，省直管縣可以緩行。還有人認為，“類”更多的是指經濟發展水平，以GDP總值和地方財政收入作為主要的衡量指標。以此分類，經濟強縣應該首先進入省直管行列，經濟弱縣、貧困縣應該暫緩。但實踐中發現，各地新一輪改革試點縣（市）中既有經濟強縣，也有一些經濟相對落后的產糧大縣、民族地區縣和貧困縣。因此，上述相對模糊的分“類”在實踐操作中并不具備多大的參考價值。另一方面，個別地方在推進省直管縣改革實踐中，為了追求所謂的“整齊劃一”，出現了相互攀比、一哄而上、急于過渡的現象。一些縣（市）根本不考慮縣域發展狀況和現實條件，為追求政績盲目爭搶“省直管縣”的帽子，急于向行政省直管邁進。另一些省級政府由于管理范圍過寬，對試點縣具體情況掌握有限，相關試點政策無法在充分考察和調研的基礎上制定和實施，只能出臺一些較為籠統的規定，而這些籠統規定又很容易成為各試點地區爭相效仿的統一模式。因此，一些地方省直管縣改革雖然打著“分類推進”的旗號，最終還是難以跳出“整齊劃一”的窠臼。

4.市縣關系處理問題：分庭抗禮還是合作共贏

省直管縣改革本質上涉及各級政府權力和利益的重新調整和分配。因此，各級政府的關系處理尤其是市縣之間的關系處理始終是一個關鍵又未能有效解決的問題。從調研的情況來看，進入到全面直管后，市縣之間關系和利益格局進一步復雜化，市縣爭利加劇、低水平重復建設嚴重、跨區域公共產品供給困難，“分庭抗禮”的傾向越來越明顯。從省轄市政府來說，省直管縣改革削弱了市級政府的權力，它們對改革大多持消極觀望甚至抵觸的態度，對直管縣支持力度普遍減弱。比如，直管后很多試點縣（市）出現一些重大在建項目建設速度放緩甚至終止的情況，根本原因就在于這些項目原本大多依賴市級政府投資，直管后市級政府大幅減少了投資額度，使試點縣捉襟見肘。在很多試點縣（市），過去每年市級政府撥付的涉農、扶貧等領域專項資金在直管后也大幅縮水，導致試點縣（市）處于非常被動的境地。另外，一些市級業務部門因為不愿意放棄原有的權力，使得一些本該下放到縣級的管理審批權限沒有真正下放。從直管縣政府來說，一方面，它們認為自己在直管后政治地位上同市級政府是“平起平坐”的，甚至還有一種“格外受寵”的優越感，因此對市級政府的種種為難行為具有不滿情緒。另一方面，盡管省直管后賦予直管縣一定的主觀能動性和靈活性，但是由于縣域資源有限，其對原所屬地級市仍然存在一定的依賴性。例如，從經濟總量上看，目前一些試點縣（市）雖然已經堪比其所屬的省轄市市區，但其城鎮化建設、基礎設施配套、人力資源供給等方面仍有欠缺，仍然需要省轄市的帶動和協調。因此，省直管后如何避免市縣之間的分庭抗禮和惡性競爭，促進市縣合作共贏，也需要深思。

三、深入推進省直管縣改革的對策建議

化解省直管縣改革中出現的問題，需要把省直管縣改革置于新型城鎮化的背景中廓清認識、明確定位，也需要進一步建立健全體制機制，完善配套措施，確保各項直管政策真正落地。

1.明確省直管縣改革的方向和定位，以改革助推就地城鎮化

近年來，以統籌城鄉發展為宗旨、以縣城為依托推進就地城鎮化，促進農業轉移人口市民化，成為各級政府的重要任務。要著眼于這一大的背景來看待和定位省直管縣改革，它不是僅為緩解基層財政困難和政府層級過多而出臺的一種暫時的權宜之計，而是政府要為農村托底、促進縣域城鎮化、保證城市與農村共享繁榮的一項長遠發展之策。“在這一改革中以全國多個縣城為依托發展中小城市，是中國城鎮化發展的重要方向?！雹苊魑@一方向和定位，目前就應當把省直管縣改革的政策著力點放在以下幾個方面。一是推動省直管縣改革與城鎮化協同發展。一方面，要繼續下放權力，按照基本公共服務均等化的要求，通過公共財政支出、金融支持、制度創新等賦予縣域更多的資源和機會，提高縣域中心城市和中心鎮的承載能力，率先把一批經濟強縣（市）發展成為中等城市，把經濟強鎮發展成小城市。另一方面，要有效支持大城市過剩產能落地縣域。省級部門要在土地、金融、稅收等政策上對省直管縣提供有力支持，推動直管縣在承接新一輪產業轉移和結構調整中發揮更大的作用。二是運用法治思維和法治方式，為簡政放權提供剛性支持。目前，省直管縣所獲得的相應權限不少地方與現行法律法規相沖突，現行法律法規無法給省直管縣體制提供制度和法律保護。因此，要“以法律形式明確不同層級、不同類型、不同區域的地方政府的職權界限”⑤，對有明顯問題的部委規范性文件和規章，由國務院決定先行停止；對一些明顯落后于時代的法律法規，要盡快著手進行修改。三是進行必要的行政區劃改革。可以考慮將一些基礎條件薄弱、地域較小的縣進行必要的整合，同時盡快修訂設市的標準，重啟“撤縣改市”改革。這樣既可以為省直管縣改革減負，也可以為改革尋找新的政策突破口。

2.加快頂層設計，完善省直管縣改革的配套制度與工作機制

省直管縣改革如果僅僅在簡政放權上做文章，而沒有相應配套改革措施，其效果肯定要大打折扣。為使省直管縣體制能夠獲得長遠發展，使新的制度改革與現有制度環境之間相互協調，就需要加快頂層設計，完善配套制度與工作機制。一是制定省直管縣改革制度規范。對什么樣的縣（市）需要省直管、省直管縣必須經過哪些法定程序、如何遴選等問題作出制度性安排，對改革實施和擴權項目的內容和流程進行細化。二是要進行垂直管理體制和干部人事制度等配套改革。垂直管理部門要適當減少，可以考慮將一些原屬于省、市垂直管理的工商、地稅、質檢、藥監、國土、規劃、社保等部門改為屬地管理。在干部人事制度上，目前將試點縣主要領導高配為副廳級的做法不具有普遍意義，作用也十分有限。應嘗試在干部人事制度上減少一個層級，即將市廳級和縣處級視為同一層級，其下級別也進行相應調整，原先的工資福利待遇差異可以保留。三是要建立促進和保障直管縣改革的工作機制。一方面，要對省直管縣改革中的政府績效進行嚴格的考核和管理。運用多元主體考核法，建立科學的考核指標體系，從區域經濟、公共服務、社會管理等各個方面綜合考量，并在實際工作中真正發揮考核的導向作用，使考核與財政支持掛鉤。另一方面，也要建立一套行之有效的監督機制。要深入推進縣級單位綜合大科局制改革，構建有利于新體制運行的職能設置體系和組織架構。進一步完善行政問責和行政責任追究制度，通過定期督察、不定期抽查、電子政務聯動等方式，強化行政監督和問責，使各級政府尤其是直管縣（市）政府權力行使受到有效監督。

3.結合地方經濟社會發展實際，構建省直管縣改革的多元實踐形式

省直管縣問題的本質是城市化進程中縣該向何處去的問題。目前來看，縣的出路不外乎這樣幾種：撤縣設市、變成市轄區或者繼續保持縣本身。明確了這一點，在下一步的改革中，各試點部門就應結合不同地區的實際情況與發展需要，有所側重地選擇多元的實踐模式，分類推進省直管縣改革。就目前的情況而言，對于東部省份，例如浙江，由于改革起步早，速度較快，存在眾多事實上已經城市化的縣和鎮。對這些縣和鎮，應盡快通過設市的方式，使它們完成身份上的轉換。在此基礎上積極推行“市縣分治”，并重點加快強鎮擴權改革。對于廣大的中西部地區而言，由于縣域眾多，城鎮化發展略顯滯后，因此既要對已經發展起來的縣進行設市追認，同時也要通過預先設市、提前設市的方式來主動培育一些節點城市。而無論是東部還是中西部地區，如果縣在地理位置上與中心城市較近，中心城市對其帶動作用較強，區域經濟、社會發展協同程度較高，其未來發展方向應該是改區。對此應該加大“撤縣建區”的力度，適當擴大中心城市的管轄范圍。對那些可能在很長時期內需要繼續保留“縣”這一身份的縣（市），要繼續通過擴權方式賦予這些縣更多的自主審批權，穩步擴大財政省直管縣的試點范圍，同時保證市級財政繼續支持縣的發展。

4.協調利益關系，構建市縣政府合作共享發展的新機制

在過去十余年的探索中，如何打破舊的市縣關系始終是省直管縣改革的焦點，而對于如何構建新的市縣關系，卻沒有被充分重視。省直管縣改革在使縣級政府自主權日益增強的情況下，“通過制度創新促進市縣功能的合理配置，同時發揮市和縣二者的積極性，實現‘市興縣穩的協調發展格局。這才是省直管縣改革真正的改革紅利之所在”⑥。在各級政府事權沒有很好劃分前，要減少省直管縣體制改革的阻力，防止市縣關系重新陷入紛爭，需要從以下方面努力。一是構建合理的利益共享和成本分擔機制。市縣之間具有競爭性和彼此依賴性，利益共享是重構新型市縣關系的邏輯基礎。要通過縮小改革過程中不同利益主體制度創新凈收益的差距，從而使各級政府參與改革創新的積極性被充分調動起來。尤其要重點關注地級市和省直管縣之間的利益分配，在不影響地級市發展的前提下更多地向縣域傾斜。二是建立地級市與直管縣的合作機制。省級政府要充分發揮宏觀調控的職能，加強合作規范和意見指導，強化直管縣與省轄市之間涉及土地利用、產業布局、城鄉規劃、基礎設施建設、公共服務等方面的協調配合，促進市場要素的合理配置和自由流動。直管縣與省轄市之間要實施錯位發展，避免重復建設，爭取共建共享、互通互聯、互利共贏。

注釋

①馮俏彬：《“省直管縣”何去何從？——基于新型城鎮化與行政區劃改革背景》，《地方財政研究》2016年第2期。②黃錕：《中國農民工市民化制度分析》，中國人民大學出版社，2011年，第107頁。③中共河南省委辦公廳課題組：《關于推動河南省直管縣政策紅利充分釋放的調查與思考》，《學習論壇》2015年第1期。④張占斌：《省直管縣改革新試點：省內單列與全面直管》，《中國行政管理》2013年第3期。⑤王志立：《河南省直管縣體制改革運行中的困境與突破》，《領導科學》2016年6月（中）。⑥劉錚：《省直管縣改革新路徑：構建新型市縣關系》，《行政管理改革》2015年第8期。

責任編輯：浩淼文刀

Abstract：The reform of provincial governing county system has made great progress in recent years， the effect of policy is realizing. There were many issues in the reform of provincial governing county system， for example， developing orientation， developing motive， developing mode， relation between county and city， and so forth. Promoting the reform of provincial governing county system deeply needs to focus on the historical background of the new urbanization and understand the orientation of urbanization′s county range. According to this orientation， accelerates the top-level system design， Innovates multivariate practical form； coordinates the interest′s relationship， and builds new mechanisms which promote common development between cities and counties.

Key words：reform of provincial governing county system； urbanization of county range； developing orientation； relationship between county and city