香港回歸20年來“一國兩制”的民主政治建設探索

摘要：香港回歸20年來，“一國兩制”“五十年不變”的偉大實踐已經走過了近一半旅程。放眼“大歷史”的長時段，在政治發展領域，一些具有整體性、普遍性、規律性的階段性特征及歷史經驗已經相對明晰地呈現出來。一方面，以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程進展艱難，充分反映了香港“一國兩制”實踐的長期性、復雜性、艱巨性；另一方面，在中央政府的主導和推動下，經過香港特別行政區政府和香港同胞的共同努力，香港“一國兩制”的民主政治建設還是取得了舉世矚目的進展，卓有成效地顯示了“一國兩制”的優越性。

關鍵詞：香港回歸；“一國兩制”；民主政治；“雙普選”；歷史經驗

中圖分類號：D676.58文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）05-0001-10

香港回歸20年來，“一國兩制”實踐在政治發展方面遇到的最大挑戰和考驗之一，就是如何適應香港從一個英國殖民統治下的“海外省”向中國中央政府直轄下的特別行政區嬗變、香港同胞從“英人治港”時代的“二等臣民”向“港人治港”時代的“中華人民共和國公民”嬗變的歷史性轉折，依據“一國兩制”方針政策之“維護國家主權、安全和發展利益”和“保持香港長期繁榮穩定”的根本宗旨及其“拋棄殖民主義、保留資本主義”的基本要求，以《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱香港“基本法”）為憲制基礎，以香港“基本法”和全國人大有關決定之規定為法律指引，循序漸進地推動并實現以行政長官和立法會之“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程，建構符合香港實際情況和法律地位的民主政體。這一問題能不能成功解決，是海內外中國人（包括香港同胞）以及國際社會觀察和評價香港“一國兩制”實踐是不是成功、是不是真正具有生命力的一個重要參照系。

香港回歸20年來，盡管香港“一國兩制”實踐在政治發展方面遭遇了前所未有的挑戰，不斷出現新情況新問題，包括以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程被迫長期延滯，但在中央政府的主導和推動下，經過香港特別行政區政府和香港同胞的共同努力，香港“一國兩制”民主政治建設還是取得了舉世矚目的進展，卓有成效地顯示了“一國兩制”的優越性。雖然以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程被迫延滯，但廣大香港同胞在這個過程中經受了民主政治實踐的初步洗禮，積累了民主政治實踐的基本經驗，對香港“一國兩制”實踐的長期性、復雜性、艱巨性有了比較深入的認識和體會，對全面準確地理解和貫徹“一國兩制”方針政策和香港“基本法”的重要性、迫切性有了比較深入的認識和體會，這就為香港“一國兩制”實踐在政治發展方面從“第三個十年”開始全面撥亂反正、凝聚社會共識，依據香港“基本法”和全國人大有關決定之規定，在2014年8月31日十二屆全國人大常委會第十次會議通過的《全國

收稿日期：2017-04-05

*基金項目：北京市宣傳文化高層次人才培養資助項目“新時期以來中央歷代領導集體解決香港問題以‘一國兩制方式實現‘國家統一和‘國家治理的理論與實踐研究”（2016XCB096）。

作者簡介：齊鵬飛，男，中國人民大學馬克思主義學院教授、博士生導師，中國人民大學臺港澳研究中心主任，全國港澳研究會副會長（北京100872）。

人民代表大會常務委員會關于香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》（簡稱“人大8·31決定”）的基礎上，重新啟動以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程，最終實現建設符合香港實際情況和法律地位的民主政治和民主政體之歷史任務，奠定了比較扎實的基礎。

一、中央政府是香港民主政治建設的“總設計師”

香港回歸20年來，香港“一國兩制”實踐在政治發展方面的重要歷史經驗和現實啟示之一，就是必須尊重和認同中央政府是香港政治發展和民主政治建設的“總設計師”“總工程師”“總監理師”的歷史事實和政治地位，尊重和認同中央政府是香港政治發展和民主政治建設的“發動機”和主要驅動力的歷史事實和政治地位，尊重和認同中央政府是香港政治發展和民主政治建設的“最大民主派”的歷史事實和政治地位。

1.“民主”并非“英人治港”時代遺留下來的政治遺產

眾所周知，在香港回歸以前，在“英人治港”的舊香港時代，香港的政治體制是典型的英屬殖民政體，是英國總督獨裁和專制，而絕非什么“西式民主政體”，香港同胞即香港本地華人的政治參與權利極其有限。這里，筆者僅列舉舊香港時代政治體制中最突出的兩個“制高點”——英國香港總督及香港立法局的情形來簡要說明問題的實質。

就英國香港總督而論：從1843年上任的第一任總督樸鼎查到1992年上任的最后一任總督彭定康，28個舊香港時代的英國直接統治者，無一不是由英國國王、英國政府委任和派出的。換言之，28任英國香港總督中，沒有一個是香港同胞自由民主選舉的，沒有一個是可以代表香港同胞利益和意志的。就香港立法局而論：1984年中英談判成功正式簽署中英“聯合聲明”以前，香港立法局（最初叫“定例局”）并不是一個具有獨立地位和實質意義的立法機構，而僅是英國香港總督立法時備以咨詢的御用機構，其議員由當然議員（即布政司、財政司和律政司的司長）、政府官員出任的官守議員、民間人士出任的非官守議員三部分組成，除了當然議員，其余成員皆由英國香港總督直接委任。在舊香港時代，英國香港總督掌握香港的絕對立法權，是立法局的主席，可以任命和罷免議員，可以決定立法局的開會和休會、成立和解散。

這里，有一個情況需要特別說明。在英國殖民統治香港的最后一段時間——“舊香港”到“新香港”的“12年過渡時期”（1985—1997年）內，香港立法局的地位和功能、香港立法局議員的產生及其結構的確發生了重大改變，開始引入所謂“代議制”的因素及所謂民主選舉的成分。那么，為什么香港立法局在這個關鍵時候會發生如此大的變化？對此，我們必須有一個清醒的認識，那就是：經過中英談判，英國已經非常明確地意識到其在香港的殖民統治無法繼續下去，必須在1997年7月1日把香港交還中國，為了在香港回歸中國以后能夠繼續維護英國與香港之間特殊的政治、經濟、文化方面的“血緣關系”，繼續維護英國在香港的控制力、影響力和特殊利益，才決定在“過渡時期”突擊搞有利于英國的政治安排。英國搞這種政治安排的突破口，就選在香港立法局。因為英國知道其無法控制未來的“總督”——香港特別行政區行政長官，中國中央政府對香港特別行政區行政長官有實質任命權，但可以在一定程度上控制香港未來的立法局——香港特別行政區立法會，立法會選舉出來后僅需要報中國中央政府備案而不是批準。這樣的選舉制度設計至少可以保證英國中意的“政治代理人”在香港特別行政區立法會中占很大一部分——至少是關鍵少數。

所謂的英國西式民主在香港“本地化”的“代議制改革”的核心，就是將傳統的英國香港總督御用的“委任制”三級咨詢機構——區議會、市政局、立法局嬗變為由“香港人民民主選舉產生”的三級權力機關和代議制機關，將香港立法機關嬗變為香港政府的權力中心。這種“代議制改革”的演進，分為“漸進”和“激進”兩個階段。

第一個階段是1979年至1991年。根據英國在香港“非殖民化”之“光榮撤退”方案，三級咨詢機構逐步實行民主選舉。趕在中英談判正式開始之前，英國香港政府于1980年6月發表《香港地方行政的模式》綠皮書，于1981年1月發表《香港地方行政》白皮書，于1984年2月發表《進一步發展地方行政建議》，提出了地方層面的區域咨詢組織實行“代議制改革”的具體方案。1982年3月、9月，香港18個區議會進行第一次民主選舉，約三分之一的區議會議席由民主選舉產生。1983年3月和1986年4月，香港兩個市政局分別進行第一次民主選舉，約二分之一的市政局議席由民主選舉產生。趕在中英“聯合聲明”正式簽署之前，英國香港政府于1984年7月發表《代議政制在香港的進一步發展》綠皮書，于1984年11月發表《代議政制在香港的進一步發展》白皮書，提出了中央層面的咨詢組織實行“代議制改革”的具體方案。香港學者評論：“《綠皮書》所制訂的政制發展進程倘若實現，肯定會帶來香港政治制度的徹底轉變。在中國接管以前，一個類似西敏寺式的政權機構將會被建立起來。”①1985年9月，香港立法局進行第一次間接民主選舉，產生了約三分之一的立法局議席。趕在香港“基本法”頒布之前，英國香港政府于1987年5月發表《1987年代議政制發展檢討綠皮書》，于1988年2月發表《代議政制今后的發展》白皮書。1991年9月，香港立法局進行第一次直接民主選舉，產生了約三分之二的立法局議席。

第二個階段是1992年至1997年。根據英國在香港“非殖民化”之“光榮撤退”方案，三級咨詢機構逐一嬗變為由“香港人民民主選舉產生”的三級權力機關和代議制機關。趕在香港回歸之前，末代香港總督彭定康于1982年10月發表《香港的未來：五年大計展新猷》的“施政報告”，提出對傳統的香港政治體制進行“根本性的改變”，以“一步到位”地完成英國在香港“光榮撤退”的“代議制改革”。其主要內容有兩個方面：一是以立法機關為香港政府的權力中心，建立“行政機關向立法機關負責”的“立法主導”的新的政治體制；二是徹底取消產生三級咨詢機構議員的“委任制”，全部議席均由民主選舉產生。1994年9月，英國在香港“殖民統治”時代的最后一屆區議會進行選舉，18個區議會的373個議席中除了27個由“新界”各鄉事委員會主席出任的當然議席，其他均為民主選舉產生。1995年3月，英國在香港“殖民統治”時代的最后一屆市政局進行選舉，兩個市政局的59個議席均為民主選舉產生。1995年9月，英國在香港“殖民統治”時代的最后一屆立法局進行選舉，60個議席均為民主選舉產生，其中直接選舉和變相直接選舉產生的議席超過二分之一。根據英國《1865年殖民地法律有效法》第5條，英國殖民地的立法機構如果有過半數的民主選舉產生的議員，就可以成為“代議制立法機關”而行使立法權。②

對于英方以“代議制改革”為核心的“非殖民化”之“光榮撤退”，中方一直保持著高度警惕。早在中英談判和香港“基本法”制定的過程中，中方就明確指出：自“舊香港”至“新香港”，“基本不變”的政治體制是指香港“傳統的政治體制”，即1984年中英“聯合聲明”正式簽署時的政治體制，而不是“過渡時期”經過“非殖民化”的“代議制改革”處理的英國“控制力、影響力和特殊利益”過“九七”仍不輟的政治體制。時任中國港澳辦主任姬鵬飛明確指出：中方不希望香港政治體制在“過渡時期”發生激烈變化，香港政治體制在“過渡時期”的“民主化改革”必須與香港“基本法”相銜接。③由于中方的堅持，中英雙方曾經在1990年達成“過渡時期”香港政治體制的“民主化改革”必須與香港“基本法”相銜接的“共識”，“舊香港”與“新香港”之間政治體制（主要是立法局和立法會）的“直通車”方案就是中英雙方以香港的“平穩過渡”和“順利交接”的大局為重而“互諒互讓”的產物。④但是，進入20世紀90年代，英國改變了對中國、對中國香港的“現實主義”政策，換下對中國“示弱”的衛亦信，換上了“強勢”的彭定康。在彭定康挑起的新的中英對抗之初，為了中英合作的大局及香港“平穩過渡”“順利交接”的大局，中方一方面明確指出彭定康對香港政治體制進行單方面“根本性”改變，其“錯誤”是“三違反”（違反了中英“聯合聲明”，違反了與香港“基本法”相銜接的原則，違反了中英兩國政府之間已經達成的有關協議和諒解），中方在“九七”前后均不能接受。另一方面，中方對于在香港問題上出現嚴重危機的中英合作關系進行了大量挽救工作。由于中方的堅持，中英雙方在1993年4月至11月將香港“民主化改革”的問題提上了“談判桌”，舉行了17輪“正式會談”。但是，由于英方在堅持對香港政治體制進行單方面“根本性”改變的問題上一意孤行，中英17輪“正式會談”不歡而散。

綜上，我們歷史地看，香港的民主絕不是英國在“英人治港”的殖民統治時代“恩賜”給香港同胞的。在“英人治港”的時代，香港同胞是沒有任何政治參與權利和民主選舉權利的。

2.“雙普選”的法源是香港“基本法”

眾所周知，直到1984年中英談判成功正式簽署中英“聯合聲明”，對于香港回歸以后香港特別行政區的政治安排尤其是行政長官和立法會的產生問題，僅是中國政府在中英“聯合聲明”的正文和附件中有原則性的政治承諾。中英“聯合聲明”的正文載明：“香港特別行政區政府由當地人組成。行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。”中英“聯合聲明”的附件一《中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體說明》載明：香港特別行政區政府和立法機關由當地人組成；香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命；香港特別行政區立法機關由選舉產生。⑤上述兩處表述第一次指明了未來香港特別行政區政治發展和政制改革的民主化目標和方向，但無論是行政長官的產生還是立法會的產生，都還沒有任何涉及“普選”的字樣。需要特別說明的是，香港回歸以后要搞民主政治、民主選舉，這并不是中英談判“談”出來的東西，而是中國政府依據“一國兩制”“港人治港”、高度自治的基本國策，從實現和保障香港同胞在香港回歸以后當家作主之民主權利的戰略考量出發，單方面作出的政治安排和承諾。道理很簡單，香港回歸以后，未來香港特別行政區的政治發展和政制改革怎么搞，完全是中國的內政，英國是沒有資格、沒有權力參與和干涉的。

香港回歸以后香港特別行政區行政長官和立法會的產生，不僅要搞民主選舉，而且要逐步實現“雙普選”的長遠目標，這是中國中央政府領導和主導制定的“一國兩制大法典”——香港“基本法”中第一次明確的。該法第45條規定：“香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產生的目標。”該法第68條規定：“香港特別行政區立法會由選舉產生。立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。”⑥也就是說，香港以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程，它最初的也是唯一的憲制基礎和法理根據，就是香港“基本法”，而不是其他。

中央政府為了體現在香港回歸以后推行和落實民主政治、民主選舉的誠意和決心，為了使香港以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程具有可行性、可操作性并有實質性進步，還在香港“基本法”的附件一、附件二以及與香港“基本法”同時公布的《全國人民代表大會關于香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》中，對香港回歸以后香港特別行政區“頭十年”也就是1997年至2007年，第一任（1997—2002年）、第二任（2002—2007年）行政長官和第一屆（1997—1999年）、第二屆（1999—2003年）、第三屆（2003—2007年）立法會的產生，如何“根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則”而逐步增加民主成分，最終走向“雙普選”的長遠目標，作了非常具體的規定。香港特別行政區第一任、第二任行政長官的產生均采用“大選舉團”的間接選舉模式，但“大選舉團”的人數逐步增加——自400人增加至800人；香港特別行政區第一屆、第二屆、第三屆立法會選舉均采用直接選舉和間接選舉相結合的模式，但直接選舉的比例逐步增加——自20人增加至24人、30人。⑦這里，可以看得非常清楚，香港“基本法”的附件一、附件二以及相關的全國人大決定，已經依照香港“基本法”，就香港回歸以后頭十年間行政長官和立法會的產生如何“根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則”而逐步增加民主成分并最終走向“雙普選”的長遠目標問題，規劃設計了一個非常具體、明晰的“時間表”和“路線圖”。

那么，“頭十年”過后怎么辦？香港“基本法”沒有也不可能規劃設計得那么遠。但是，香港“基本法”有一個非常具有開放性的指引，該法附件一規定：“二〇〇七年以后各任行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，并報全國人民代表大會常務委員會批準。”該法附件二規定：“二〇〇七年以后香港特別行政區立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序，如需對本附件的規定進行修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，并報全國人民代表大會常務委員會備案。”⑧這些規定充分表達了中央政府對于在“一國兩制”“港人治港”、高度自治的新時代在香港特別行政區發展民主政治的堅定信心和對已經當家作主的香港同胞可以管理好、發展好、建設好新香港的高度信任。

這里，還有一個問題必須補充說明。在香港“基本法”的起草過程中，中央政府和各位起草委員會委員達成了一個高度共識，即香港回歸以后的民主政治建設及民主化進程必須遵循以下指導思想和基本原則：第一，必須符合“一國兩制”的原則，必須從香港的法律地位和實際情況出發，以保障香港的穩定繁榮為目的。第二，必須兼顧社會各階層的利益，有利于資本主義經濟的發展。第三，必須既保持原政治體制中行之有效的部分，又循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。⑨這些指導思想和基本原則，構成了香港“基本法”的重要立法原意。

從以上有關中英“聯合聲明”和香港“基本法”對香港特別行政區政治體制的具體規定，我們可以得出一個非常明晰的歷史結論：香港回歸以后的民主政治建設和發展，最根本的憲制基礎和法理根據就是中國憲法和香港“基本法”，中央政府就是香港特別行政區以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程之總體方案及其“時間表”和“路線圖”的設計者、發動者、主導者、推動者和監督者，也就是我們通常理解的“總設計師”“總工程師”和“總監理師”。

二、中央政府依法享有香港民主化進程的

憲制主導權和決定權香港回歸20年來，對于香港“一國兩制”實踐在政治發展方面的重要歷史經驗和現實啟示之一，就是必須尊重和認同中央政府依法享有的憲制主導權、決定權，必須尊重和認同中央政府提出的基本原則。這是“一國兩制”方針政策的應有之義，是中國憲法和香港“基本法”賦予的不可推卸也不可剝奪的憲制責任。

1.中央政府的憲制決定權及其制定的基本原則必須得到充分尊重

這個道理非常簡單。早在香港回歸進入第二個五年時，四位中國內地的權威法律專家、香港“基本法”起草委員會委員（即香港社會俗稱的老“四大護法”者）——蕭蔚云、許崇德、吳建璠、王叔文就非常明確地指出：香港特別行政區的政制改革和政治發展必須聽取中央的意見，中央有中國憲法和香港“基本法”所賦予的“主導權”。⑩當時香港《文匯報》還發表社評《中央對香港政制有憲制性主導權》對此進行具體闡釋：中央政府對香港政制發展的憲制性主導權源于香港“基本法”；香港的政治體制由香港“基本法”所規定，對香港政治體制的任何檢討和修改都涉及對香港“基本法”的理解、解釋乃至修改；香港政制檢討所涉及的香港“基本法”相關規定，都需要由全國人大常委會作出解釋；全國人大常委會對這些涉及香港“基本法”的問題具有解釋權，正是中央對香港政制發展的憲制性主導權的一種體現。時任中共中央總書記、中國國家主席胡錦濤也特別強調：“香港政治體制的發展關系到‘一國兩制方針和基本法在香港特別行政區的實施，關系到香港社會各階層、各界別的利益，關系到香港的長期繁榮穩定，中央對此一直是高度重視的。支持香港特別行政區依照‘基本法的規定發展符合香港實際情況的民主制度，是中央的一貫立場。”2004年4月2日時任全國人大常委會法工委副主任李飛在十屆全國人大常委會第八次會議上所作的《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于中華人民共和國香港特別行政區基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋（草案）〉的說明》、2014年6月10日中國國務院新聞辦公室發表的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書、2014年8月7日中聯辦主任張曉明《在香港同胞慶祝中華人民共和國成立65周年籌委會成立大會上的致辭》、2014年8月27日全國人大常委會副秘書長李飛在十二屆全國人大常委會第十次會議上所作的《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定（草案）〉的說明》、2014年8月31日十二屆全國人大常委會第十次會議通過的《關于香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》等中央政府領導人的重要講話、中央政府的重要文件中，也都對中央政府依法享有對香港特別行政區政治發展的憲制主導權、決定權問題，進行過明晰而透徹的論述。

既然中央政府依法享有對香港政治發展不可推卸也不可剝奪的憲制決定權力，那么，中央政府對香港以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程所提出的一些基本原則，就具有不可違反的權威性，就必須得到充分尊重、依循和貫徹落實。這些基本原則，除了中央政府一貫強調的總的指導思想，最核心的內容主要有兩點。一是以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程必須在香港“基本法”和全國人大有關決定之規定的正確軌道上向前推進；二是“普選”出來的行政長官必須是不與中央政府對抗的“愛國愛港”者。對于這些內容，歷屆香港特別行政區政府和香港社會的主流民意是非常了解、高度認同、全力擁護和支持的。香港特別行政區行政長官梁振英在2015年香港特別行政區政府施政報告中就集中而明確地闡釋道，“香港的權力來自中央，中央通過《基本法》向香港授權；香港在‘一國兩制下的‘自治是‘高度自治，不是‘絕對自治，是根據《基本法》具體規定的高度自治，不是隨意的自治。香港的政治體制發展要根據《基本法》和全國人民代表大會常務委員會（全國人大常委會）的相關解釋及決定制定和發展”，“在政制發展問題上中央有實質的決定權，全國人大常委會有關決定具有不可撼動的法律地位和法律效力。‘香港問題，香港解決這個口號有違憲制”。2017年2月，梁振英在出席一次行政會議前再次對外公開表態，“在政改問題上也好，在行政長官選舉問題上也好，中央在香港根據基本法有它的權力，在行使權力時，亦履行中央對全國、對香港的責任”，“這是香港基本的憲制安排，我們在討論一些大的政治問題時，這些都是嚴肅的問題”。

2.中央政府是主導和推動香港民主化進程的“最大民主派”

香港回歸20年來，在很長一段時間內，香港特別行政區的民主化進程在中央政府的主導和推動下，在特別行政區政府和香港同胞的共同努力下，基本上是按照香港“基本法”的設計藍圖，在香港“基本法”和全國人大有關決定之規定的基礎上，循序漸進地向著“雙普選”的既定目標發展的。行政長官選舉的民主程度不斷提高：1997年第一任、2002年第二任行政長官董建華，分別是由400人組成的推選委員會、800人組成的選舉委員會民主選舉產生的；2005年第二任行政長官補選產生的曾蔭權，是由800人組成的選舉委員會民主選舉產生的。在立法會選舉方面，除了1997年特殊情況下的“臨時立法會”是由400人組成的推選委員會間接選舉產生，1998年至2004年的前三屆立法會選舉完全是按照香港“基本法”所設計和規定的新香港“頭十年”民主政治建設“時間表”和“路線圖”向前推進的——三屆立法會分區直選的議員人數分別是20名、24名、30名，直選因素不斷增多。

按照香港“基本法”對香港回歸以后“頭十年”以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程之“時間表”和“路線圖”的設計和安排，在前兩任行政長官選舉的民主程度不斷提高、前三屆立法會選舉的直選因素不斷增多的成功實踐的基礎上，從2007年第三任行政長官選舉、2008年第四屆立法會選舉開始，可以對兩個產生辦法按照法定程序進行“適當”修改，根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則，進一步擴大其中的民主因素，向著“雙普選”的長遠目標漸次推進。對此，中央政府依法堅守政治承諾和政治擔當，態度非常明確：全力支持，積極推動。同時，中央政府明確表態：這一進程必須堅持原則，不能逾矩、不能違法，也就是說，必須嚴格按照香港“基本法”辦事。2004年4月26日，十屆全國人大常委會第九次會議通過的《關于香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定》明確規定：2007年第三任行政長官和2008年第四屆立法會的產生，不實行“雙普選”；在此前提下，兩個產生辦法可以“作出符合循序漸進原則的適當修改”，可以適當增加民主成分。值得特別注意的是，就在該決定發布之前20天即2004年4月6日，十屆全國人大常委會第八次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》，對香港特別行政區以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程中的最核心問題——行政長官和立法會產生辦法如何“適當”修改的問題，根據香港“基本法”進行了規范化和具體化，規定2007年以后各任行政長官的產生辦法、立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序如需修改，必須經過以下法律程序：由行政長官向全國人大常委會提出報告，提請全國人大常委會決定產生辦法是否需要進行修改；全國人大常委會決定是否可就產生辦法進行修改；如果全國人大常委會決定可就產生辦法進行修改，則特別行政區政府向立法會提出修改產生辦法的議案，并經全體立法會議員三分之二多數通過；行政長官同意經立法會通過的議案；行政長官將有關法案報全國人大常委會，由全國人大常委會批準或備案。這就是我們通常所說的“政改五部曲”，任何一個環節都不得缺失。

2007年，在正面回應香港社會內部日益高漲的要求在香港“基本法”和全國人大有關決定之規定的基礎上全面推動以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程之主流民意的基礎上，中央政府信守在香港特別行政區依法落實民主政治發展藍圖的政治承諾和政治擔當。2007年12月29日十屆全國人大常委會第三十一次會議通過的《關于香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》明確規定：第一，2012年第四任行政長官和第五屆立法會的產生不實行“雙普選”；第二，在此前提下，兩個產生辦法可以“作出符合循序漸進原則的適當修改”，可以適當增加民主成分；第三，從2017年第五任行政長官的產生、2020年第七屆立法會的產生開始，可以實行“雙普選”；第四，在香港特別行政區實行行政長官普選產生的辦法時，須組成一個有廣泛代表性的提名委員會，該委員會須按照民主程序提名產生若干名行政長官候選人，由香港特別行政區全體合資格選民普選產生行政長官人選，報中央人民政府任命。

2014年，針對香港社會內部一方面對落實“雙普選”這一香港特別行政區民主政治發展的既定目標和宏偉藍圖普遍抱有熱切期盼，另一方面又在實現“雙普選”的指導思想、基本原則以及步驟、路徑、方法等核心問題上存在較大爭議甚至是政治主張上的嚴重分歧，為了凝聚共識、統一思想，為了讓香港特別行政區以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程可以在香港“基本法”和全國人大有關決定之規定的唯一正確軌道上向前推進，中央政府適時出臺“人大8·31決定”，具體而明晰地提出了特別行政區行政長官的產生走向“普選”的“時間表”和“路線圖”，為在香港特別行政區實現普選行政長官展示了光明的前景，是香港特別行政區在香港“基本法”和全國人大有關決定之規定的基礎上全面推動以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程的重要里程碑。

三、必須充分認識香港民主化進程的

長期性、復雜性、艱巨性香港回歸20年來，對于香港“一國兩制”實踐在政治發展方面的重要歷史經驗和現實啟示之一，就是必須充分認識“一國兩制”實踐中“求一國之大同、存兩制之大異”之政治磨合的長期性、復雜性、艱巨性，充分認識香港特別行政區在民主政治發展方面實現“去殖民化”和“人心回歸”戰略目標的長期性、復雜性、艱巨性，充分認識香港特別行政區在民主政治發展方面全面準確地理解認識和貫徹落實“一國兩制”方針政策和香港“基本法”的長期性、復雜性、艱巨性，充分認識香港特別行政區在民主政治發展方面堅守“維護國家主權、安全和發展利益”與“保持香港長期繁榮穩定”之根本宗旨和“必須把堅持一國原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強后盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢”（“三個有機結合”“三個不可偏廢”）之底線的長期性、復雜性、艱巨性。

1.對于“一國兩制”在香港的實踐，必須“不忘初心”

香港回歸20年來，有一個我們深感遺憾又不得不面對的現象和歷史事實——香港社會中部分人對“一國兩制”方針政策和香港“基本法”的認識、理解存在偏差，個別人甚至有意識地對其加以肢解、割裂，有選擇地加以取舍。有人拒不承認“一國兩制”是一個完整的概念、香港“基本法”是一個統一的整體；有人將“堅持一國原則”和“尊重兩制差異”割裂并對立起來，不認同、不接受“一國”是“兩制”的基礎和前提；有人將“維護中央權力”與“保障特別行政區高度自治權”割裂并對立起來，不認同、不接受中央擁有全面管治權是特別行政區行使高度自治權的基礎和前提；有人將“發揮祖國內地堅強后盾作用”與“提高港澳自身競爭力”割裂并對立起來，不認同、不接受“祖國內地因素”是“香港經濟發展繁榮”的基礎和前提；有人對中央政府“一國兩制”的初心（即設計“一國兩制”的初衷）和“一國兩制”的根本宗旨之“兩個基本點”，僅僅認同和接受其“保持香港長期繁榮穩定”的一面，而不認可、不接受其“維護國家主權、安全和發展利益”的另一面，這實際上是對“一國兩制”方針政策和香港“基本法”進行抽象肯定、具體否定。少數極端分子甚至幻想在香港回歸、中國中央政府對香港地區恢復行使主權、中國中央政府直轄的香港特別行政區成立以后，仍然可以在某種程度上、某種范圍內使“資本主義的香港”與“社會主義的祖國內地”有效隔離或分離，使香港擁有“完全的政治實體”或“半政治實體”的超然地位。從“香港價值至上論”“香港利益至上論”到“香港城邦論”“香港民族自決論”“香港獨立論”，極個別人在“反共又反華”的危險道路上越走越遠。由于這些消極因素作祟，香港回歸20年來，香港社會的政治生態演變已經日益逼近中央政府“一國兩制”的初心（即設計“一國兩制”的初衷）和“一國兩制”的根本宗旨之不可觸碰的底線。

事實上，早在中央政府2007年第一次明確提出“雙普選”的“時間表”以后，香港社會關于接下來的“路線圖”即“雙普選”的實現路徑如何選擇、如何確定之問題的全民性大討論就已經很激烈了，香港社會各界人士包括所謂“建制派”“泛民主派”“中間派”等各種政治力量紛紛提出了自己的見解，有的見解高度一致或基本趨同，有的則截然相反、針鋒相對。這種現象出現在長期多元化、多樣化發展的香港社會，出現在香港回歸以后普通民眾已經有比較多的民主化實踐經驗的香港社會，是非常正常的、完全可以理解的。而且，這種關于“普選”方案的公眾大討論本身就是香港社會必然要經歷的、非常有意義和價值的一次基礎民主教育和民主訓練洗禮。

同時，我們又不能不明確指出：香港社會內部這種關于“普選”方案的公眾大討論，有的討論從一開始就在很大程度上偏離了正確的軌道。其中，最根本的干擾因素，就是極端反對派及其背后的境外“反華”勢力的聯合作祟。他們對于中央政府依法享有的對香港民主政治發展的憲制主導權、決定權，始終沒有一個全面準確的理解和認識；他們對于“一國兩制”方針政策和香港“基本法”在香港的實踐所必須遵循、奉行的這些指導思想和基本原則，對于香港民主政治發展尤其是以“雙普選”為目標導向和主要內容的香港政制改革和民主化進程所必須遵循、奉行的這些指導思想和基本原則，一直持懷疑、抵觸、反對情緒。2014年中國國務院新聞辦公室發表的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書就是對這種極不正常現象的一次全面、系統的“矯枉”，其中有這樣一段話：“‘一國兩制是一項開創性事業，對中央來說是治國理政的重大課題，對香港和香港同胞來說是重大歷史轉折。在香港特別行政區各項事業取得全面進步的同時，‘一國兩制在香港的實踐也遇到了新情況新問題，香港社會還有一些人沒有完全適應這一重大歷史轉折，特別是對‘一國兩制方針政策和基本法有模糊認識和片面理解。目前香港出現的一些在經濟社會和政制發展問題上的不正確觀點都與此有關。”這些表述，筆者深以為然。

2.對于“一國兩制”在香港的實踐，必須保持耐心、堅定信心

筆者認為，2017年香港行政長官普選的“政改方案”被否決，并不是絕對的壞事，可能會變成好事。香港回歸以來以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程一再被打斷，說明香港社會全面落實民主政治的時機、條件和環境、氛圍尚不成熟。香港社會各界需要對以下五個方面的問題有全面準確的理解和認識：一是中央政府有關香港的基本方針政策之根本宗旨和基本要求；二是中央政府作為香港民主政治發展的設計者、發動者、主導者、推動者、監督者全力支持和積極推動以“雙普選”為目標導向和主要內容的香港政制改革和民主化進程的誠意和決心；三是中央政府依法享有對香港政治發展的憲制主導權、決定權；四是香港民主政治發展的唯一憲制基礎和法理根據是中國憲法和香港“基本法”；五是以“雙普選”為目標導向和主要內容的香港政制改革和民主化進程必須建立在香港“基本法”和全國人大有關決定之規定的基礎上。在香港社會對以上五個方面的問題有全面準確的理解和認識以前，在香港社會真正實現“人心回歸”的歷史轉折以前，在香港社會真正完成“去殖民地化”的歷史任務以前，在香港社會對于“一國兩制”基本國策、香港“基本法”、中央和特別行政區的關系、中央的全面管治權、香港特別行政區的法律地位有全面準確的理解和認識以前，在香港社會對于以“雙普選”為目標導向和主要內容的香港政制改革和民主化進程之“時間表”“路線圖”形成高度共識和壓倒性的主流民意以前，貿然推進“雙普選”既不現實也無可能，其結果必然是帶來更大的政治紛爭、政治對抗、政治撕裂和社會動蕩。

2017年香港行政長官普選的“政改方案”被否決，也許可以讓香港社會各界冷靜下來，都回歸理性，認真思考一下：香港究竟需要什么樣的民主政治？香港究竟怎樣才能走向民主政治發展的健康之路？當然，當務之急是“補課”，補對于“一國兩制”基本國策和香港“基本法”進行全面、準確的理解和認識、全面貫徹落實之“課”。沒有這一基礎和前提，以“雙普選”為目標導向和主要內容的香港政制改革和民主化進程之再啟動就會成為無源之水、無本之木。同時，我們必須明確指出：2017年香港行政長官普選的“政改方案”被否決，并不意味著中央政府有關香港的基本方針政策將發生重大改變。中央政府已經明確表態“三不變”：中央政府將繼續堅定不移地落實“一國兩制”“港人治港”、高度自治的方針；繼續堅定不移地支持行政長官和特別行政區政府依法施政；繼續堅定不移地支持香港特別行政區依法循序漸進地發展民主并最終達至普選目標。

四、必須確保“一國兩制”在香港的實踐

不動搖、不走樣、不變形香港回歸20年來，在中央政府主導和推動的以香港“基本法”和全國人大有關決定之規定為基礎、以“雙普選”為目標導向和主要內容的政制改革和民主化進程遭遇一系列挑戰和重重阻力面前，歷代中共中央領導集體尤其是以習近平同志為核心的黨中央態度堅決、旗幟鮮明，堅持奉行“維護國家主權、安全和發展利益”和“保持香港長期繁榮穩定”這一“一國兩制”方針政策，堅持“頂層設計”和“底線思維”，始終奉行“兩個堅定不移”的基本立場，表現出了高超的戰略定力。一方面，堅定不移地支持以“雙普選”為目標導向和主要內容的香港特別行政區政制改革和民主化進程，直至“雙普選”的美好愿景在香港特別行政區成為現實；另一方面，堅定不移地支持以香港“基本法”和全國人大有關決定之規定為基礎的正確發展方向，直至“一國兩制”方針政策在香港特別行政區得到全面準確的理解認識和貫徹落實。習近平明確指出，“中央政府在2017年香港特別行政區行政長官普選問題上的立場是一貫的、明確的。希望香港社會各界人士按照基本法規定和全國人大常委會決定務實討論，凝聚共識，為順利實現行政長官普選打下基礎”，“中央政府堅定不移支持特別行政區政府依照基本法和全國人大常委會有關決定的規定推進政制發展”，“香港政制發展應該從本地實際出發，依法有序進行；應該有利于居民安居樂業，有利于社會繁榮穩定，有利于維護國家主權、安全、發展利益。希望香港各界從國家根本利益和香港整體利益出發，廣泛凝聚共識，維護社會安定，推動經濟發展，珍視法治環境，確保香港在‘一國兩制方針和基本法規定的軌道上穩步前進”，“中央真誠希望香港特別行政區按照香港“基本法”和全國人大常委會決定的規定實行行政長官普選。這是中央的一貫立場，也是廣大香港同胞的殷切期盼”。

也就是說，在香港特別行政區的民主政治發展問題上，中央政府始終堅守設計者、發動者、主導者、推動者和監督者的憲制權力和憲制職責，始終雄踞道德和法律高地，始終奉行全力支持和積極推動的基本立場，是香港特別行政區民主政治發展的最大、最堅定的“民主派”。至今，中央政府的這一原則立場沒有任何改變。即使是遇到2017年香港行政長官普選的“政改方案”被否決這樣的挫折，筆者也堅信，這絕非香港特別行政區民主政治發展的“末日”，中央政府仍將一如既往、堅定不移地在香港貫徹落實“一國兩制”的方針政策，仍將一如既往、堅定不移地堅持在香港“基本法”和全國人大有關決定之規定的正確軌道上主導和推動香港的民主政治建設，直至“雙普選”的美好愿景在香港成為現實。

特別行政區的民主政治建設問題是香港回歸后“一國兩制”在香港實踐的有機組成部分和重要內容，我們必須對其歷史發展進程的長期性、復雜性、艱巨性保持清醒的認識。行文至此，筆者借用習近平總書記近期論述“一國兩制”在香港實踐的基本指導原則的幾段話作為本文的結語。“我們深知，作為前無古人的事業，‘一國兩制實踐不會一帆風順。”“近年來，香港‘一國兩制實踐出現了一些新情況。我想強調的是，中央貫徹‘一國兩制方針堅持兩點。一是堅定不移，不會變、不動搖。二是全面準確，確保‘一國兩制在香港的實踐不走樣、不變形，始終沿著正確方向前進。”“香港回歸祖國即將步入第二十個年頭。‘一國兩制在香港的實踐取得的成績有目共睹。‘一國兩制是一項全新的事業，實踐中出現新情況新問題是正常的。”“‘一國兩制符合國家利益和港人福祉，符合包括香港同胞在內的全國人民共同心愿，中央政府、特別行政區政府和香港社會要堅定信心、堅守底線、堅決維護，確保‘一國兩制在香港的實踐在基本法軌道上向前推進。”

注釋

①劉兆佳編著：《過渡期香港政治》，香港廣角鏡出版社有限公司，1993年，第65頁。②參見史深良：《香港政制縱橫談》，三聯書店（香港）有限公司，1992年，第57頁。③參見李后：《百年屈辱史的終結——香港問題始末》，中央文獻出版社，1997年，第213—214頁。④參見《中英雙方關于香港政治體制的“民主化改革”與“基本法”相銜接問題的七份外交文件》，《人民日報》1992年10月29日。⑤參見《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府關于香港問題的聯合聲明》，《人民日報》1984年12月20日。⑥⑦⑧《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，《人民日報》1990年4月5日。⑨姬鵬飛：《關于〈中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）〉及其有關文件的說明》，《人民日報》1990年4月5日。⑩參見《內地法學專家解讀：基本法規定普選須報人大批準》，香港《文匯報》2003年12月5日。參見《中央對香港政制有憲制性主導權》，香港《文匯報》2004年1月8日。《胡錦濤會見曾蔭權》，《人民日報》2005年12月28日。李飛：《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于中華人民共和國香港特別行政區基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋（草案）〉的說明》，《人民日報》2004年4月7日。參見中華人民共和國國務院新聞辦公室：《〈“一國兩制”在香港特別行政區的實踐〉白皮書》，《人民日報》2014年6月11日。參見張曉明：《在香港同胞慶祝中華人民共和國成立65周年籌委會成立大會上的致辭》，香港《文匯報》2014年8月7日。參見《全國人民代表大會常務委員會關于香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》，《人民日報》2014年9月1日。《梁振英：高度自治憲制安排有別一般地方選舉》，《大公報》2017年2月16日。參見《全國人民代表大會常務委員會關于香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定》，《人民日報》2004年4月27日。參見《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》，《人民日報》2004年4月7日。參見《全國人民代表大會常務委員會關于香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》，《人民日報》2007年12月30日。胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2012年11月18日。《習近平會見梁振英崔世安》，《人民日報》2013年12月19日。《習近平會見梁振英》，《人民日報》2014年12月27日。《習近平張德江俞正聲王岐山分別參加全國兩會一些團組審議討論》，《人民日報》2015年3月7日。習近平：《在澳門特別行政區政府歡迎晚宴上的致辭》，《人民日報》2014年12月20日。《習近平會見來京述職的梁振英》，《人民日報》2015年12月24日。《習近平會見來京述職的梁振英》，《人民日報》2016年12月24日。

責任編輯：浩淼鄧林

Abstract：Twenty years since Hong Kong′s sovereignty was returned to China， the "One Country Two Systems" and "Unchanged for Fifty Years" policies have been in effect for almost half the prescribed time. By taking a farsighted "greater historical" perspective， some characteristics such as holism， universalism， and regularity have clearly emerged over the various stages of this process of political development. On one hand， the difficulties encountered in the process of developing democratization and political reforms enshrined in the "Double Universal Suffrage" policy fully reflect the long， complicated， tortuous， and arduous nature of the "One Country Two Systems" project. On the other， with the support of the Central Government and the endeavors of the Government of the Hong Kong Special Administrative Region and the people of Hong Kong， the development of democratic politics under "One Country Two Systems" has made remarkable progress， demonstrating advantages of the "One Country Two Systems" policy.

Key words：the Return of Hong Kong； "One Country Two Systems"； democratic politics； "double universal suffrage"； historical experience