“十三五”如何遏制重特大事故

重特大事故具有離散、隨機、小概率（即突發性）的特點，同時兼具公共安全的特征，在治理這類事故時，往往遇到“經濟發展需要”的阻撓。要想根治，必須樹立新型的風險管理的理念。

“堅決遏制重特大事故頻發勢頭是‘十三五時期安全生產工作的重中之重。”這是2017年1月發布的《安全生產“十三五”規劃》中，明確提出的。為什么將遏制重特大事故作為重中之重？本刊記者就此專訪中國安全生產科學研究院研究員劉鐵民。

形勢為什么向好但仍嚴峻

劉鐵民在采訪伊始就提出，很多人都在問，“為什么安全生產形勢好轉，但又很嚴峻？”他認為，“就是因為沒有有效遏制重特大事故，所以形勢嚴峻。”“能否遏制重特大事故，關系到廣大人民群眾生命安全健康，同時也關系到國家的政治穩定，更會影響我國2020年全面實現小康社會的目標，以及今后 ‘兩個中國夢的實現。”

劉鐵民說，“我曾經提出一個觀點——拐點論。我認為，中國的安全生產形勢已經進入拐點。最大的問題就是重大、特別重大事故時有發生，會對中國安全生產產生明顯的影響。當時我們預測，到2020年，這一問題仍會非常突出。事實證明，我們分析的結論是正確的。”“從這張時間動態序列的曲線圖（見表1）可以看出，從2000年以后，重大事故起數、死亡人數以及總體死亡人數的下降趨勢明顯，但特大事故的死亡人數，尤其是最近五六年，變化并不十分明顯。”這就是前面所說的總體好轉但形勢嚴峻。

“現在，我們通過這個直線回歸方程預測，到2020年時，事故死亡人數應該是在3萬人左右，每年下降兩三千人。重大事故現在每年31起，到了2020年，預計是20多起。可是，特別重大事故按照現在的曲線預測，到2020年時，每年還將有兩三起。這就是說，如果每年的事故死亡人數在3萬人，我們認為，已經達到中等發達國家水平，符合全面實現小康社會的指標體系。為什么這么說？因為前面說的死亡3萬人，其中70%因交通事故死亡，還有5%～10%，是火災事故死亡人數。其余的工礦商貿領域中的死亡人數不足1萬人。現在，美國工礦商貿領域每年死亡人數五六千人，日本還有近千人。所以，按照中國的就業人口、經濟規模，這個指標和我們的經濟發展水平基本相近。”所以，劉鐵民樂觀地認為，中國安全生產的春天已經到來。

厘清特別重大事故發生的

趨勢及特點

“但是”，劉鐵民說，“回到遏制重特大事故這一主題上。根據《生產安全事故報告和調查處理條例》（國務院令第493號）中明確的，特別重大事故是指造成30人以上死亡，或者100人以上重傷（包括急性工業中毒），或者1億元以上直接經濟損失的事故。實際上，特別重大事故中，死亡100人以上的，具備性質特別嚴重、影響特別惡劣、突發性非常強、預防特別困難這4個特點。因此，在今后的工作中，要特別加強對這類事故的預防。”

劉鐵民認為，“當前，我國的特別重大事故出現了兩個傾向。一是發生行業領域由過去傳統的高風險行業，如煤礦、交通運輸、危化品生產，逐漸向曾認為風險不是很大的行業領域轉變，這幾年發生的一次死亡100人以上的2起特別重大事故——吉林省長春市寶源豐禽業有限公司“6·3”特別重大火災爆炸事故、江蘇省昆山“8·2”特別重大鋁粉塵爆炸事故，就非常典型。”

二是事故發生地、發生時間、死傷人員等發生了變化。劉鐵民介紹，過去，重特大事故多發生在生產作業時間、作業現場，死亡人員以生產作業人員為主。近幾年發生的特大事故波及的范圍遠遠超過生產作業場所，和生產經營活動關系不是很緊密，受到傷害的對象和企業沒有什么關系，如天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故，165人遇難，其中包括參與救援處置的公安消防人員110人，事故企業、周邊企業員工和周邊居民55人。

上述特別重大事故發生的趨勢及特點提醒我們，要重視預防重特大事故，采取針對性的預防措施，這也是問題導向和目標導向決定的。

目前，預防重特大事故的困難在于這類事故具有離散、隨機、小概率（即突發性）的特點，也具有公共安全的特征。這就告訴我們，此類事故預防，不是一個安監部門能做到的，涉及地方政府的綜合治理，涉及各部門的協調，涉及廣大公眾的安全意識。按照傳統的思路，將全部的精力放在企業的安全生產上，并不能從根本上解決問題。

第二個預防重特大事故的難點，在于治理過程中，往往會出現地方經濟發展需要與安全目標相矛盾的境況。城市發展速度過快，會累積很多問題，不能及時解決，就會發生如廣東深圳光明新區渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故。這起事故，折射的不是一起滑坡事故，而是深圳市在高速的經濟發展過程中，如何處理發展中的安全風險的問題。

當下，我國事故總量下降明顯，這是結構性效應發揮作用的結果，如整頓關閉小煤礦、淘汰落后產能等。但是對于具備上述特征的特別重大事故，結構上還是具有缺陷。

“十三五”時期遏制重特大事故的思路

如何遏制重特大事故？劉鐵民給出了自己的答案。他說：“要預防重特大事故，我們需從安全管理理念上創新，用新思維、新理念，解決相關的公共安全問題。”

劉鐵民認為，“首先要明確，城市公共安全的主要責任者是各級黨委政府，應該承擔起保護人民群眾的主要責任，各個監管部門在這一責任體系里，需要明確自己的責任。黨委政府及時提供重大事故預防的信息，建議：強化安全生產檢查，動員全社會的力量，共同搞好安全生產工作。”從《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》《安全生產“十三五”規劃》中，都可見將城市公共安全和安全生產工作密切聯系起來的工作思路。

但是，日常的安全監管由誰來做？劉鐵民說，“從上述兩個文件中看，安全生產監管部門責無旁貸。”那么，安監部門除了關注企業安全生產，現在也應該關注城市公共安全。一旦發現問題，一要及時向當地的黨委政府報告。二要主動提出預防重特大事故、保證城市公共安全的建議。三要在制定安全生產制度政策之時，將城市公共安全列為重要內容，這是沒辦法回避的。

對于遏制重特大事故，劉鐵民提出4點建議。

第一，要建立系統安全的管理理念和方法。系統安全的思想告訴我們，一旦發生事故，不是個別細節出了問題，而是整個系統出了問題，存在系統脆弱性。如果想要保證城市安全運行，就要創新城市安全管理理念、提高管理水平等，改善系統安全性。因為系統安全具有容錯性和冗余性，就算個別環節出了問題，通過其他環節的預防措施，同樣可以防止重特大事故發生。

第二，要樹立風險治理的理念。傳統的安全管理，強調的是法律法規的符合性，風險治理強調的是安全目標的有效性，在事故發生之前做好預防。

2015年3月13日，第三屆世界減災大會在日本仙臺舉行。會上有2項重要理論進展：第一，所有的災難之所以能造成重大損失，都因為管理上存在系統脆弱性；第二，關于風險評估的模型的進步。事故災難的風險，相當于危害的暴露程度和管理能力脆弱性的函數。換言之，能不能發生重特大事故，主要取決于危險源暴露程度，以及對這個危險源是否采取了有效的管理措施。這個理論對解釋特別重大事故的風險認識是非常重要的。

這兩個新的觀點，與最原始的風險治理思想區別甚大。原始的風險治理思想認為，判斷事故風險的大小，取決于事故可能發生的概率和破壞強度的乘積。按此推想，廣東深圳光明新區渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故發生概率很低。因為，事故渣土受納場建場時，周圍沒多少工廠。但按照新的風險理念，渣土受納場下暴露的人群2 000多人，管理措施有漏洞，沒有進行風險評估，那么，它的事故風險就非常大。

由此，劉鐵民建議，“十三五”時期，在遏制特別重大事故的工作中，應該采用新的風險治理思想：一是對所有的重大危險源進行嚴格的風險辨識；二是，凡是有可能演變為事故的危險都要進行風險評估，盡全力對那些可能導致重特大事故的危險源，采取堅決有效的措施。他認為，重特大事故發生暴露的最突出問題，不是干部責任心不強的問題，而是安全管理理念、方法需要改進。

第三，提高應急準備能力，尤其是對重特大事故的應急準備能力。現代的應急管理思想認為，要在事件發生之前，針對了解到的風險，做好準備。對于應急預案，過去一直認為，是當事故發生之后，進行緊急救援工作的方案。實際上，應急預案的主要任務是在事件發生之前明確應該做什么，在事故發生之后，指導應急救援工作。我們的應急預案在這兩方面表現都不足，尤其是事前準備，強調的不多。

國際上有一個較好的做法——情景構建，強化事前準備，也是提升應急準備能力的有效抓手。我們經常說，在事故發生后，要舉一反三，這個“一”就是通過情景構建將風險刻畫成一個真正的代表性事件，以此指導4個方面的工作：一是脆弱性分析，找到自身存在的不足；二是指導城市公共安全政策、城市規劃的制定；三是指導編制應急預案；四是指導應急培訓和演練。

第四，提升全民的安全文化素質。要讓每一名公眾了解，應對特別重大事故，不僅是政府的責任，也是每一名公民的責任。所以，劉鐵民一直強調，政府不是主體責任，而是主要責任。面對災難時，企業職工和公眾的自救互救，及早采取安全避險措施，對保護他們的生命健康是非常重要的。

編輯 包冬冬