明確政府責任，辦好普惠性學前教育

黃碩

9月7日，教育部公布《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》（下稱《草案》）。從《中共中央、國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》到《縣域學前教育普及普惠督導評估辦法》，政策取向愈發明晰，即以公益普惠為導向，大力發展普惠性學前教育資源，為百姓“入園難”“入園貴”破局。

政府應該如何履行學前教育管理和保障職責？如何提高資源配置的公平性和使用效率，有效增加普惠性學前教育資源供給？新的政策信號下，民辦園又何去何從？《教育家》雜志采訪了華東師范大學教育學部教授吳遵民，請他談談學前教育應如何借立法東風順勢發展。

構建學前教育公共服務體系

《教育家》：《草案》對公辦園、民辦園作了詳細規定。在您看來，《草案》體現出學前教育怎樣的發展思路與格局？

吳遵民：《草案》對學前教育的性質和法律地位及其在中國教育體系中的定位作出了明確規定。一是明確將學前教育納入國民教育體系，指出它是學校教育制度的起始階段。二是明確規定要普及三年學前教育制度。三是明確規定學前教育是重要的社會公益事業。

如何發展學前教育，《草案》亦給出了清晰的思路。多年來，學前教育的發展陷入了某種困境，一些本該由國家承擔的責任轉移給了社會和家庭。對此，《草案》明確規定學前教育由政府主導，政府主辦。另外，《草案》明確指出要大力發展普惠性幼兒園，并把堅持普惠底線，加大對“貴族”幼兒園、高收費幼兒園的調控力度，加強對普惠性幼兒園的政策支持等提升到了保障教育公平的高度。無論貧富貴賤，適齡兒童都要能夠進入幼兒園，并且不大幅增加家庭支出。此外，還提出要構建覆蓋城鄉、布局合理、公益普惠的學前教育公共服務體系。這就意味著，政府要充分發揮調控的主體作用，促進學前教育資源的供需平衡。

總體來說，《草案》明確了學前教育的性質、內涵與發展方向，站在普通百姓的立場，特別強調政府的責任，彰顯了立法的價值基礎。

《教育家》：《草案》規定公辦園不得轉為民辦園，不得參與營利性民辦園的辦學，并限制民辦園的過度逐利行為。這將對民辦園舉辦者帶來怎樣的影響？公辦園、民辦園兩套辦學體制的矛盾張力問題有何緩解之道？

吳遵民：近年來，民辦園舉辦者通過資本買賣運作操控公辦幼兒園，部分民辦園與優質公辦園合作辦學，名義上是公辦園，實則是按民辦營利的方式辦園，辦學過程亦缺少有效監管。《草案》針對此類現象明確作出了限制，規定公辦園有義務幫助普惠性民辦園提升辦學質量，而對于營利性民辦園，公辦園的園長和老師則不得參與其任何營利性的辦學行為。

對每一位民辦園的舉辦者而言，都要思考今后的生存之道，也必須作出選擇：是辦成非營利性幼兒園還是營利性幼兒園？如果選擇非營利性，辦成普惠性幼兒園，那么就可以持續得到政府的支持，舉辦者也有合理的回報，但大部分利潤要用于幼兒園的再投入。如果選擇營利性幼兒園，則會受到法律的規范，收費標準需要接受政府和公眾的監督，并遵照《中華人民共和國公司法》的規定經營和納稅。換言之，政府仍然鼓勵和支持民辦教育的發展，但是民辦教育必須規范辦學，收費要合理合規，辦學行為要符合法律規定。雖然相關文件明確限制民辦園的過度逐利行為，但對社會力量參與學前教育事業的行為還是持鼓勵的態度，其大方向是鼓勵普惠性幼兒園的發展，同時允許少部分營利性民辦園的存在，以滿足部分家庭多元的教育需求。

為什么公辦園和民辦園兩套體制會產生矛盾？這是因為部分民辦園采取逐利辦學模式，沖擊了學前教育公益普惠的辦學格局，而政府又沒有給予公辦園足夠的支持力度，于是一些公辦園在市場競爭中就漸漸落了下風。如果不在立法層面明確幼兒園屬于公共服務事業的性質，并明晰政府的主導地位與主辦責任，那么公辦園的生存空間就可能被民辦資本不斷擠壓。而如果由政府主導主辦，并建設大量的公辦園，扶持普惠性民辦幼兒園，那么學前教育事業的公益性就得到了保障，兩套辦學體制之間的矛盾，也可以得到緩解。

落實政府責任，多渠道增加供給

《教育家》：我國學前教育資源供給長期不足的原因是什么？解決的難點在哪里？

吳遵民：學前教育資源緊缺、發展存在困難的原因，主要還是行使公權力的政府沒有充分發揮應有的主導作用，導致公辦園辦學力量削弱。

在主觀意愿上，部分地方政府對發展學前教育的積極性不高。首先，經費的來源沒有保障，巧婦難為無米之炊。其次，對地方政府推進學前教育也沒有明確的考核目標，學前教育在部分地方政府的工作計劃中優先級別不高。再次，地方政府在學前教育領域的管理力量不足。如在湖南省某縣，全縣有一百多所幼兒園，而教育局幼教科只有一個科長和一個科員，他們想管也管不過來。

上述導致經費投入渠道不明確、辦學意愿不積極、管理力量堪稱薄弱等問題的深層原因，在于學前教育領域始終沒有制定一部實體法。學前教育的性質和法律地位長期不夠清晰，同時對學前教育與學校教育制度的關系也沒有給予明確定位，這就使得地方政府不能很好地理解和把握學前教育的發展方向，陷入有心無力、有力無處使的困境。

《教育家》：發展普惠性學前教育，政府應該承擔什么責任？如何增加學前教育資源供給？

吳遵民：一方面，《草案》明確規定了公辦幼兒園要由政府來辦，但“公”的范疇包括國營企業、事業單位、街道集體等。在中華人民共和國建立之初的很長一段歷史時期，幼兒園的托幼并沒有成為一個社會問題。其原因就是社會上各種單位紛紛舉辦福利型的托幼設施，分擔了政府的負擔與壓力。而改革開放以后，推行了現代企業制度，產教分離的結果是將原本附屬于企事業單位的托幼機構交給社會來辦，而公辦園的數量又無法滿足幼兒教育普及的需求，于是大量民間資本開始介入學前教育，資本的逐利性又導致學前教育的發展出現了異質化的問題與傾向。

《草案》明確支持企業事業單位、社會公益團體等組織舉辦幼兒園，這是解決問題的一劑良藥。例如本人所在的華東師范大學就利用自有場地，自籌資金舉辦附屬幼兒園，面向教職工子女開放。此舉既為教職工謀了福利，又承擔了部分教育責任，為社會和政府分擔了壓力。如果幼兒園有空余的學位，還可以向周邊社區開放。

另一方面，需要補充普惠性學前教育資源。政府要鼓勵發展普惠性民辦幼兒園，并對其應該予以大力支持;同時，需加強引導和監督營利性幼兒園，確保其辦學行為合法合規。如果民辦園舉辦者選擇停辦或撤出，地方政府則應做好資產清算工作，妥善處理善后事宜。可以通過地方政府接管，派駐專業園長和教師，將幼兒園改辦成普惠性幼兒園。這樣不僅能夠保證學前教育公益性事業的性質，還有利于普惠性學前教育資源的充足供給。

《教育家》：從國際視野看中國學前教育的政策制定，未來應該在哪些方面做出完善，在哪些方面持續發力？

吳遵民：國外一些國家制定的政策可操作性較強，同時運用法律的手段賦予政府執法的權威性。如日本為了保障所有幼兒享受學前教育的權利，出臺了“分稅減免”制度，即按家庭稅收多少決定幼兒學費減免的額度。中國有著特殊的國情，幅員遼闊，區域、城鄉之間的差距大，所以政策的制定更需要朝著細致化的方向努力。當前，針對學前教育的政策一直是比較模糊和不夠明確的，甚至存在政策的缺位。今后，學前教育應當從終身教育的視角出發，對人從搖籃到拐杖的教育給以整體規劃，保證連貫性。同時還應當用立法的形式將實施效果好的政策固定下來，以保持政策的長久性和穩定性。同時，要防止已制定的政策在執行過程中“走樣”，這就需要建立評估和監督的體系。此外，還須建立配套培訓制度，使政策執行人員對政策的理解透徹到位，以確保政策能夠落地見效。