《食品安全法》實施中的難點分析及對策建議

摘 要 《食品安全法》在歷經打磨之后，終于在2015年完成修訂工作，獲得高票通過。但新法并非完美，在實施中也出現一些難點問題，比如缺乏相關配套法規、食品安全監管機構設置不統一、對食品安全監管部門的監管不到位等。所以，還需要我們進一步的研究和完善。

關鍵詞 食品安全法 監管部門 監管

作者簡介：鄭慧，山東兗礦集團公司黨校，講師。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.415

隨著經濟的快速發展和人們生活水平的提高，食品安全問題越來越受到大家的關注。在今年的政府工作報告中，李克強總理著重強調：“食品藥品安全事關人民健康，必須管得嚴而又嚴”。作為保障食品安全的基本法，《食品安全法》自然成為人們關注的焦點。2015年4月新修訂的《食品安全法》高票審議通過。新法在2009年《食品安全法》的基礎上做了很大的變動。單從字數上看，新法比舊法就多出1.5萬字，共154條，在單行法中算是內容比較龐大的一部法律。新法雖然有了很多制度性的創新，被稱為“史上最嚴”，但并不可能是十全十美，我們有必要對《食品安全法》做進一步的探討和研究。

一、我國食品安全現狀

新《食品安全法》確立完善了一系列食品安全監管制度，如食品安全風險分級制度、食品安全有獎舉報制度、食品安全信息發布制度等。這一系列舉措，對于治理食品安全發揮了重要作用，食品安全形勢有了明顯的好轉。同時，我們也必須認識到，食品安全治理，不是一時一事的事情，涉及到人民群眾生命和健康的問題就必須下大氣力，不能有絲毫放松。去年315晚會，曝光了外賣平臺“餓了么”事件。之后，新京報又報道了百度、美團等外賣平臺同樣存在這些問題。在今年的315晚會上，我們也遺憾的看到新的食品安全事件，一些飼料生產企業想盡各種辦法非法添加“禁藥”，包括喹乙醇、硫酸黏菌素、磺胺喹噁啉等，普通消費者難以理解的名字。另外，還曝光了日本核污染的食品在中國熱銷事件。與此同時，媒體還曝光了俏江南后廚黑幕，讓我們看到這樣一個知名餐飲連鎖企業也讓不能讓消費者吃的放心。由此可見，食品安全問題依然不容樂觀。近日，國務院印發的“十三五”國家食品安全規劃中也明確指出：“必須清醒認識到，我國仍處于食品安全風險隱患凸顯和食品安全事件集中爆發期，食品安全形勢依然嚴峻。”

二、《食品安全法》實施中的難點分析

（一）一些法律條文可操作性不強，相關配套法規不健全

《食品安全法》創設了很多切實有效的法律制度，建立了信息共享機制、信用獎懲機制等，對食品生產者和經營者實行了最嚴厲的處罰，但這一系列制度的落地還需要相關配套的法規。除了正在修訂的《食品安全法實施條例》以外，我們還需要很多配套的法規。比如，食品安全標準，是判定食品安全的一個權威法則，也是食品安全執法的一個前提。但我國食品安全標準還存缺失，分類混亂等問題。“我國原有近 6000 項食品及相關產業標準，食品標準間存在交叉、重復、矛盾問題。食品分類繁多，食品類別定位比較混亂”。而食品安全標準體系不健全，不科學，食品安全的其他問題則無從談起。食品安全標準分為國家標準、地方標準和企業標準，那么這三種不同層級的標準如何制定和統一，是否科學，如何監測等，都是需要我們認真研究的問題。隨著科技的不斷發展，食品安全標準也需要不斷補充和完善，食品安全標準的制定、修訂如何啟動，需要有完善的制度安排。

（二）全國食品安全監管機構設置不統一、基層執法力量薄弱

食品安全監管是落實《食品安全法》的最為重要的一環，食品安全監管機構的科學設置是監管的第一步。《食品安全法》第5條，原則性的規定了食品安全委員會、國務院食品藥品監督管理部門、國務院衛生行政部門及其他有關部門的職責。《食品安全法》第六條規定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規定，確定本級食品藥品監督管理、衛生行政部門和其他有關部門的職責”。

可以看出，《食品安全法》并沒有明確規定，縣級以上地方人民政府具體的監督管理機構設置，這也造成全國食品安全監管部門設置不統一，缺乏權威性的問題。今年兩會期間，很多委員對此提出建議。全國政協委員、湖南省食品藥品監督管理局副局長李赤群談到：“全國食品安全監管機構設置“五花八門”，有的單獨設置食品安全監管機構，有的多個部門合并綜合設置，一些地方綜合設置的監管機構，監管力量不增加反而減少，有的名義上“多合一”，實際上分線監管、各自為政。”我國是一個發展中國家，地域遼闊。我國國情決定了存在地區發展不平衡的問題。在一些落后、欠發達的地區，很多食品生產經營企業是食品加工小作坊和小攤販，不存在規范嚴格的管理，食品安全問題尤為突出。但基層食品安全監管機構普遍存在人員少，檢驗能力不足，人員專業素質亟待提升等問題，嚴重制約了我國食品安全監管的整體水平。全國政協委員、民盟中央專職副主席徐輝接受《法制日報》記者采訪時也指出：“食品安全監管的重點在基層，難點在專業化。從調研的情況來看，基層專業人才匱乏、人員結構老化、專業能力欠缺等問題非常突出。”

（三）對食品安全監管部門的監管不到位

我們知道，食品消費具有特殊性，食品消費者的權利更容易受到侵犯。隨著科技的不斷進步，食品的制作工藝突飛猛進，其中一些不安全因素時刻圍繞在消費者周圍，比如食品添加劑，農獸藥殘留問題。很多食品的異常，是普通消費者難以從外觀進行辨認的，甚至一些隱性的風險也不是短期內可以發現的，所以食品安全問題需要專業的部門進行嚴格的監管。《食品安全法》能否被很好的執行，很大程度上依靠食品安全監管部門的公正、專業、高效的監管。

近年來，很多令人震驚的食品安全事件都是先由媒體曝光，這不能不說監管部門存在失職問題。所以，對食品安全監管部門依法履職的監管至關重要。《食品安全法》法律責任一章，雖然對食品安全監管部門的責任追究做出了專門規定，但存在追責不嚴格的問題。比如，《食品安全法》第144條規定了縣級以上人民政府食品藥品監督管理、衛生行政等部門的法律責任，但對承擔責任的條件又做了很多限制，如其中規定以下承擔責任的情形：“（二）未按規定查處食品安全事故，或者接到食品安全事故報告未及時處理，造成事故擴大或者蔓延；（三）經食品安全風險評估得出食品、食品添加劑、食品相關產品不安全結論后，未及時采取相應措施，造成食品安全事故或者不良社會影響；（五）不履行食品安全監督管理職責，導致發生食品安全事故”。這些承擔責任的情形都有一些前置條件，如：造成事故擴大或蔓延、造成食品安全事故或者不良社會影響、導致發生食品安全事故，這些規定極大的減輕了監管部門的法律責任，法律的權威大打折扣。《食品安全法》第145條也存在同樣問題。對食品安全監管部門的追責不嚴謹、不嚴格，勢必不利于食品安全工作的開展。

三、完善《食品安全法》的對策建議

（一）加快制定完善《食品安全法》的配套法規

為了實現《食品安全法》的立法宗旨，使一系列制度設計得以真正實施，我們必須要完善《食品安全法》的配套法規，尤其是急需的一些配套法規，如《食品安全法實施條例》、《農藥管理條例》等，形成完善的食品安全法法律法規體系。當前，完善食品安全標準體系，是一項艱巨的任務。制定、修訂食品安全國家標準、地方標準、企業標準，要做到全面、科學、權威，與國際接軌。同時，對于食品安全標準的制定、修訂的啟動也應有嚴格的立法。另外、食品安全信息公開發布制度，也是落實其他各項制度的基礎，《食品安全法》僅做了一般規定，應盡快完善食品安全信息發布制度。

（二）制定全國統一高效的食品安全監管體制、加強基層監管能力建設

食品安全監管是一項龐大的系統工程。目前，除了食品安全委員會以外，還涉及到衛生行政、質量監督、農業行政等多個部門，雖然《食品安全法》在各個法律條文中對不同監管部門的職責做了相應的規定，但對于各個部門的職權劃分、協調配合、監督執法的規定還比較籠統和分散，需要進一步細化和整合。各地基層食品安全監管機構設置，也存在不同程度的“地方特色。雖然《食品安全法》第6條規定：“縣級以上地方人民政府對本行政區域的食品安全監督管理工作負責，統一領導”，但并不意味著食品安全監管機構可以任意設置。食品安全監管體制改革需要進一步深化，打破部門利益壁壘，以建立統一、高效的食品安全監管體制為目標，科學設置監管機構、人員配置。從中央到地方設置統一的食品安全監管機構，明確劃分職權責任，是加強食品安全監管的正確方向。

另外，在食品安全機構人員配置方面，應該向基層傾斜。我國食品安全監督管理主要通過抽檢的方式完成，需要大量的人力和物力。食品安全問題多出在最基層，應加強檢驗檢測體系建設，增強基層監管力量。今年兩會期間，很多代表也提出這一建議。加強基層監管能力建設，首先要解決人員配備的問題。建議地方食品安全監管人員的配備，全國應該有一個統一的標準。其中，可以把地方人口數量作為食品安全監管人員配備的一個參考標準。

（三）加強對食品安全監管部門的監管法規制度建設

保證食品安全監管者依法履職，不發生或少發生失職、瀆職事件，就需要有對監管者嚴格的監督機制。應進一步嚴格和細化《食品安全法》對監管部門的責任追究制度。建議適時修改《食品安全法》法律責任部分，取消一些對監管部門承擔責任的限制性條款。同時，《刑法修正案（八）》增設了食品監管瀆職罪，修改《食品安全法》應考慮行政責任和刑事責任相銜接，“將刑法體系的重大食品安全事故和行政管理法規體系中的重大食品安全事故的標準區分開”。法律條文中不能出現含糊不清，甚至矛盾沖突的現象。

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