高校法律顧問(wèn)制度運(yùn)行模式探討

摘 要 各高校陸續(xù)建立法律顧問(wèn)制度，以適應(yīng)依法治校的需要。高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)依法治校的重視程度，高校法律顧問(wèn)工作機(jī)制是否健全、科學(xué)是制約高校法律顧問(wèn)工作成效的主要因素。因此構(gòu)建科學(xué)的高校法律顧問(wèn)制度運(yùn)行模式已成為高校依法治校工作的重中之重。本文首先歸納了我國(guó)高校法律顧問(wèn)制度幾種運(yùn)行模式及其特點(diǎn)；其次分析了我國(guó)高校法律顧問(wèn)制度幾種運(yùn)行模式的優(yōu)缺點(diǎn)；最后對(duì)構(gòu)建我國(guó)高校法律顧問(wèn)制度科學(xué)的運(yùn)行模式進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞 高校法治 法律顧問(wèn) 運(yùn)行模式

作者簡(jiǎn)介：操武斌，景德鎮(zhèn)學(xué)院教授，景德鎮(zhèn)學(xué)院法律顧問(wèn)室主任，研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.380

一、我國(guó)高校法律顧問(wèn)制度運(yùn)行模式類型及特點(diǎn)

中共十六大提出學(xué)校要依法治校的要求后，教育部于2003年7月發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)依法治校若干問(wèn)題的意見(jiàn)》對(duì)高校依法治校作出了部署，2013年1月16日教育部又頒布了《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》。依法治校已成為高校治校基本理念，各高校也根據(jù)本校實(shí)際情況，探索適應(yīng)本校校情的法律顧問(wèn)制度。目前，我國(guó)高校法律顧問(wèn)制度總體而言有以下幾種運(yùn)行模式：

（一）專門(mén)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式

1.設(shè)立專門(mén)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)

眾多高校設(shè)立專門(mén)行政管理機(jī)構(gòu)處理法律事務(wù)，這是高校法律顧問(wèn)制度運(yùn)行的主流模式。這種機(jī)構(gòu)和高校其它管理機(jī)構(gòu)除了職能不同，其它方面沒(méi)有區(qū)別。該類機(jī)構(gòu)可分為三種情形：

（1）獨(dú)立設(shè)置的高校中層管理機(jī)構(gòu)。如華中科技大學(xué)、山東大學(xué)、吉林大學(xué)將法律事務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置為學(xué)校處級(jí)管理機(jī)構(gòu)。

（2）設(shè)立正式機(jī)構(gòu)歸口高校行政辦公室管理。可分為掛靠和內(nèi)設(shè)兩種方式。如武漢大學(xué)設(shè)立依法治校辦公室負(fù)責(zé)辦理學(xué)校法律事務(wù)，掛靠校長(zhǎng)辦公室；湖南大學(xué)設(shè)法律事務(wù)辦公室掛靠校長(zhǎng)辦公室。一些高校在校長(zhǎng)辦公室下設(shè)立法律事務(wù)科室。如西安交通大學(xué)的法律辦公室，天津大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、湘潭大學(xué)等高校設(shè)立法律事務(wù)辦公室。專職法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的職能包括審查學(xué)校簽訂的合同和制定的規(guī)章制度；受理法律咨詢，提供法律意見(jiàn)書(shū)；辦理仲裁和訴訟法律事務(wù)；法律顧問(wèn)管理等事務(wù)。

（3）擴(kuò)展原有機(jī)構(gòu)（主要為校長(zhǎng)辦公室）職能模式。將處理高校法律事務(wù)的職能附加給原有管理機(jī)構(gòu)，不新設(shè)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)。如廈門(mén)大學(xué)校長(zhǎng)辦公室“負(fù)責(zé)學(xué)校有關(guān)法律事務(wù)”；中國(guó)人民大學(xué)校長(zhǎng)辦公室“負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、聯(lián)系學(xué)校法律顧問(wèn)和常任律師”。

2.設(shè)立高校總法律顧問(wèn)

高校總法律顧問(wèn)制度是從美國(guó)引進(jìn)的一項(xiàng)高校治理制度。其含義是指高校通過(guò)設(shè)置法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，配備專職法律顧問(wèn)人員，由總法律顧問(wèn)全面負(fù)責(zé)高校法律事務(wù)工作。總法律顧問(wèn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理高校法律事務(wù)，是高校的決策層管理人員，參與高校決策。目前，有些高校建立了總法律顧問(wèn)制度，比如黑龍江省的一些高校就建立了此項(xiàng)制度。這一制度也受到理論界的廣泛推崇。

專門(mén)設(shè)立的負(fù)責(zé)高校法律事務(wù)的機(jī)構(gòu)具有以下特點(diǎn)：一是機(jī)構(gòu)常設(shè)，占有機(jī)構(gòu)編制，屬于高校管理體制內(nèi)機(jī)構(gòu)；二是工作人員專職化，具有高校管理職員身份。

（二）兼職法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式

有些高校設(shè)立的法律事務(wù)辦理機(jī)構(gòu)既不占學(xué)校行政編制，也不設(shè)專職成員。如浙江大學(xué)法律顧問(wèn)室，不設(shè)單獨(dú)編制，成員由本校具有法律專業(yè)知識(shí)和技能的教師兼任；又如景德鎮(zhèn)學(xué)院法律顧問(wèn)室，沒(méi)有行政編制，經(jīng)費(fèi)由學(xué)校黨政辦公室管理，人員由院長(zhǎng)在具有法律專業(yè)知識(shí)與技能的教職工中聘任，法律顧問(wèn)室主任和法律顧問(wèn)全部為兼職人員。

該模式的特點(diǎn)是機(jī)構(gòu)不占行政編制，職員均兼職；有固定辦公場(chǎng)所和經(jīng)費(fèi)，搭建了法律顧問(wèn)工作平臺(tái)。

（三）外購(gòu)法律服務(wù)模式

一些高校將學(xué)校法律事務(wù)委托給專門(mén)提供法律服務(wù)的律師事務(wù)所辦理，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的方式處理學(xué)校法律事務(wù)。可分為兩種形式：其一，將學(xué)校法律事務(wù)整體打包委托律師事務(wù)所處理；其二，聘請(qǐng)律師擔(dān)任學(xué)校常年法律顧問(wèn)，辦理學(xué)校委托的法律事務(wù)。這兩種形式都是歸學(xué)校行政辦公室管理。

將高校法律事務(wù)外包給法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，是高校購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)行為的深層次推進(jìn)。該模式的特點(diǎn)是高校通過(guò)付費(fèi)方式獲得法律服務(wù)，處理本校法律事務(wù)；高校內(nèi)部不設(shè)處理法律事務(wù)的機(jī)構(gòu)和配置工作人員，減少了高校人力成本。

二、我國(guó)高校法律顧問(wèn)制度各運(yùn)行模式效能分析

通過(guò)分析我國(guó)高校法律顧問(wèn)制度運(yùn)行模式，可以判定各高校為適應(yīng)依法治校的需要，正在努力探索適合本校校情的法律顧問(wèn)制度。上述幾種法律顧問(wèn)制度運(yùn)行模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，具體分析如下：

（一）設(shè)立專門(mén)處理法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式的優(yōu)缺點(diǎn)

設(shè)立專職法律事務(wù)辦理機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)是該機(jī)構(gòu)屬于學(xué)校正式管理部門(mén)，因身處體制內(nèi)，有一定的權(quán)威性，能完全契入學(xué)校管理，有利于處理綜合性法律事務(wù)；機(jī)構(gòu)的職員是高校職工且專職從事學(xué)校法律事務(wù)。相比學(xué)校兼職法律顧問(wèn)有更多的時(shí)間和精力從事法律顧問(wèn)工作；相比外聘的專職律師法律顧問(wèn)，更能了解高校，能更緊密地契入高校法治過(guò)程。

高校設(shè)立專職法律事務(wù)辦理機(jī)構(gòu)的缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的。一是權(quán)威性不夠。各高校設(shè)立的此類機(jī)構(gòu)最高級(jí)別為正處級(jí)，屬于學(xué)校中層機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，不能參與學(xué)校決策，也就不能統(tǒng)攬依法治校工作。因而此類機(jī)構(gòu)能發(fā)揮多大作用完全取決于學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)的支持力度和各部門(mén)的尊重程度。此外，該類機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制不健全是普遍現(xiàn)象，很少有高校制定了其運(yùn)作程序和工作規(guī)則；二是該機(jī)構(gòu)職員屬于學(xué)校專職從事法律事務(wù)的行政管理者，高素質(zhì)的法律專業(yè)人員不愿干，愿干的人素質(zhì)又很難滿足工作需要。

一些高校設(shè)立的總法律顧問(wèn)制度雖然受到理論界推崇，但效果不佳，達(dá)不到該制度設(shè)立的目的。究其原因是這一從美國(guó)引進(jìn)的大學(xué)治理制度脫離我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情。在我國(guó)高校法人獨(dú)立人格還沒(méi)有完全建立的情況下，設(shè)立高校總法律顧問(wèn)難度極大，即使設(shè)立了也是徒具其形而不具其質(zhì)。

（二）兼職法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式優(yōu)缺點(diǎn)

設(shè)立兼職法律事務(wù)辦理機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)是學(xué)校有了專門(mén)的處理法律事務(wù)的平臺(tái)，有固定辦公場(chǎng)所和經(jīng)費(fèi)，能以組織的名義參與學(xué)校依法治校工作，名正言順。該機(jī)構(gòu)的成員均是學(xué)校兼職人員，對(duì)學(xué)校事務(wù)熟悉，能更好地契入學(xué)校管理，能更有針對(duì)性地開(kāi)展工作，更加務(wù)實(shí)地辦理學(xué)校法律事務(wù)。還有一點(diǎn)就是高校為此付出的人力成本較低。

該模式的缺點(diǎn)也是很明顯的。一是該機(jī)構(gòu)屬于不占編制的非正式機(jī)構(gòu)，地位尷尬，權(quán)威性不夠，缺乏統(tǒng)攬學(xué)校法治工作的權(quán)力基礎(chǔ)，也就不能從全局上掌控高校的法治工作，只能從個(gè)案方面介入學(xué)校的法治工作，從高校法治大局看工作效果不明顯。二是該機(jī)構(gòu)職員均為兼職人員，能投入法律顧問(wèn)工作的時(shí)間和精力均有限。由于是兼職身份，很難提前介入，很難從源頭上把控學(xué)校法律事務(wù)，限制了法律顧問(wèn)功能的發(fā)揮。

（三）購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)模式的優(yōu)缺點(diǎn)

該模式的優(yōu)點(diǎn)是高校只需付出金錢(qián)就能獲得專業(yè)法律服務(wù)，簡(jiǎn)單明了。不需要設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)，也不需要聘請(qǐng)相關(guān)職員，減少了高校人力成本。

該模式的缺點(diǎn)極其顯著。一是提供法律服務(wù)的律師事務(wù)所對(duì)高校管理模式不熟悉，很難有針對(duì)性地提供高效的法律服務(wù)；二是法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員不能常駐高校，很難及時(shí)提供法律服務(wù)，處于有問(wèn)才顧的狀況，特別是一些隱性的涉法事務(wù)總是被忽略。三是法律服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)一般是通過(guò)個(gè)案服務(wù)方式進(jìn)行，導(dǎo)致法律服務(wù)機(jī)構(gòu)不能全面指導(dǎo)高校依法治校工作。

三、構(gòu)建適合我國(guó)高校校情的法律顧問(wèn)制度運(yùn)行模式

在依法治國(guó)和依法治校背景下，加強(qiáng)高校法律顧問(wèn)制度建設(shè)不僅必須而且迫切。各高校應(yīng)根據(jù)本校實(shí)際情況，構(gòu)建適合本校實(shí)際的法律顧問(wèn)制度。

目前我國(guó)高校實(shí)踐的幾種法律顧問(wèn)制度運(yùn)行模式各有優(yōu)劣。隨著我國(guó)依法治國(guó)國(guó)策的深入貫徹，高校獨(dú)立法人人格的不斷完善，高校在探索構(gòu)建法律顧問(wèn)制度運(yùn)行模式時(shí)應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手：

（一）明確高校法律顧問(wèn)制度的職能定位，提升其地位

認(rèn)真對(duì)比現(xiàn)行的幾種模式，從本校實(shí)際出發(fā)構(gòu)建適合本校發(fā)展的法律顧問(wèn)制度運(yùn)行模式。高校法律顧問(wèn)制度運(yùn)行模式總體上應(yīng)當(dāng)朝構(gòu)建高校總法律顧問(wèn)制度方向發(fā)展，這是高校現(xiàn)代治理的必然。現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)設(shè)置具有行政管理編制的，身份獨(dú)立的，處于高校中層管理地位的法律顧問(wèn)室，承擔(dān)高校依法治校行政管理職能和法律服務(wù)功能。其成員應(yīng)當(dāng)專職與兼職并存。待高校法人人格完善后再構(gòu)建高校總法律顧問(wèn)制度。高校總法律顧問(wèn)制度應(yīng)當(dāng)是一個(gè)以總法律顧問(wèn)為領(lǐng)導(dǎo)的，以法律顧問(wèn)室為組織平臺(tái)的，以專業(yè)的法律顧問(wèn)為基礎(chǔ)的組織體系。高校總法律顧問(wèn)的地位與公司中總會(huì)計(jì)師相仿，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入高校的決策層，享有參與高校重大決策的權(quán)利；并統(tǒng)籌高校依法治校工作，并對(duì)高校法治負(fù)總責(zé)。

（二）健全高校法律風(fēng)險(xiǎn)控制體系

公民法治意識(shí)的覺(jué)悟，高校服務(wù)社會(huì)功能的強(qiáng)化等等因素使得高校法律環(huán)境俞趨復(fù)雜，高校面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)日趨增多，這就要求高校在構(gòu)建法律顧問(wèn)制度時(shí)統(tǒng)籌法律風(fēng)險(xiǎn)控制體系建設(shè)。也使法律顧問(wèn)工作有章可循，有據(jù)可依。

（三）完善法律顧問(wèn)管理機(jī)制，急需建立法律顧問(wèn)評(píng)價(jià)制度

一些高校法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)管理機(jī)制不健全，嚴(yán)重制約了法律顧問(wèn)制度功能的發(fā)揮。法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)本身疏于管理，工作停留在處理顯現(xiàn)的法律事務(wù)，難以深入內(nèi)部的法治化，很少研究、策劃高校法治的優(yōu)化工作。

制定高校法律顧問(wèn)工作的評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)是促進(jìn)高校法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)和法律顧問(wèn)認(rèn)真履行職責(zé)的重要手段。在構(gòu)建高校法律顧問(wèn)制度模式時(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)和法律顧問(wèn)的評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)。

構(gòu)建中國(guó)特色的高校法律顧問(wèn)制度運(yùn)行模式應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國(guó)國(guó)情和高校校情，通過(guò)不斷探索和廣泛實(shí)踐，現(xiàn)階段是構(gòu)建具有高校行政管理編制，獨(dú)立于高校其它部門(mén)的校屬法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)；遠(yuǎn)景是構(gòu)建高校總法律顧問(wèn)制度。無(wú)論是現(xiàn)階段還是遠(yuǎn)景目標(biāo)都應(yīng)當(dāng)完善法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)體系。

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