三亞市地方立法特色研究

張振安　張麗娟

摘 要 立法特色是衡量地方立法質量好壞的重要因素，而要實現(xiàn)地方立法特色須從正確界定地方立法特色的內涵著手。三亞市地方立法在生態(tài)保護方面具有較多的特色，但仍然存在著較多的制約因素需要逐一解決。

關鍵詞 三亞 地方立法 立法特色 生態(tài)保護

基金項目：三亞市哲學社會科學規(guī)劃課題——三亞市地方立法特色研究（SYKE2015-19）結項成果。

作者簡介：張振安，三亞學院講師，研究方向：憲法與行政法學；張麗娟，三亞學院講師，研究方向：理論法學。

中圖分類號：D927 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.359

立法法修改，賦予了設區(qū)的市人大及其常委會享有制定地方性法規(guī)的權利，地方立法進入了蓬勃發(fā)展的春天。地方特色是地方立法的核心和靈魂，越來越受到人們的關注，但對何為地方立法特色、地方立法特色的實現(xiàn)的制約因素有哪些、如何實現(xiàn)地方立法特色等問題缺乏統(tǒng)一的認識。因此，有必要結合三亞實際情況和立法實踐經(jīng)驗對地方立法特色的內涵、價值、制約因素和實現(xiàn)途徑等方面進行探討。

一、地方立法特色的內涵

馬克思主義哲學認為，矛盾具有普遍性和特殊性，矛盾無時不在，矛盾無時不有，且具體事務的矛盾和每一個事務矛盾的各個方面都具有特殊性。特色是特殊性的具體體現(xiàn)，《漢語大詞典》將其定義為“事物所表現(xiàn)的獨特的色彩、風格等。”地方特色則指地方固有的區(qū)別于其他事務而客觀存在的特殊性。

目前，我國實行的是“一元兩級多層次”的立法體制。提高立法質量，制定具有地方特色的法規(guī)逐漸成為人們的共識。然而，理論界和實務界對地方立法特色的內涵仍缺乏統(tǒng)一的認識。有人認為，地方立法特色是特殊性和共有性的統(tǒng)一，包含“針對性、先行性、創(chuàng)新性和自主性”四個特點。 有人認為，地方立法特色的內涵重點在于針對性和立法制度設計的創(chuàng)新性。 有人認為，地方立法特色的內涵包括“地方性、時代性、可行性、操作性、創(chuàng)新性”五個特點。 筆者認為，先行性是創(chuàng)新性的一種體現(xiàn)形式，是地方立法在立法時效上的創(chuàng)新。地方性和針對性從屬于獨特性，是地方立法在立法內容上和立法需求上的差異。可行性是立法論證程序，操作性立法的基本要求，不屬于地方立法所特有的特征。因此，地方立法特色的內涵應當是地方立法內容和形式上的地方性、針對性、獨創(chuàng)性和優(yōu)越性。

（一）地方性

地方性是相對于地方立法的客觀性反映而言。地方立法應當在立法權限內針對本地事務，滿足本地客觀需要，反映本地城市發(fā)展、環(huán)境保護、民族風俗、文化水平等實際情況。設區(qū)的市的地方立法權限限于“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”。地方立法特色中的地方性應當從上述事項中得以體現(xiàn)。

（二）針對性

針對性是相對于地方立法的主觀性需求而言。地方立法的針對性分應當包括時間維度、空間維度和立法限度上的針對性。時間維度是指立法需求的時效性，空間維度是指立法需求的地域性，立法限度是指立法需求的合理性，即重點立法、適度立法，并非全面立法或事無巨細的立法。

（三）獨創(chuàng)性

獨創(chuàng)性是指地方立法在立法的體例、立法的目的、原則、條文、制度設計等方面進行創(chuàng)新，使地方立法具有領先性或獨特性。地方立法應當在立法權限內結合本地實際進行大膽的創(chuàng)新，在地過程中可以進行借鑒，而不是簡單地復制或抄襲中央或其他地方的立法。

（四）優(yōu)越性

優(yōu)越性是指地方立法通過創(chuàng)新制度設計，確立地方立法內容設計和實現(xiàn)方式方面的制度優(yōu)勢，把制度優(yōu)勢固化為地方特色。在內容設計方面，制度優(yōu)勢既可以是通過立法創(chuàng)制新的制度，也可以是通過立法創(chuàng)制有特色的執(zhí)行性、實施性規(guī)定。在實現(xiàn)形式方面，制度優(yōu)勢可以通過立法的體例、方式、程序等創(chuàng)新而實現(xiàn)。

二、三亞市地方立法特色現(xiàn)狀

目前，三亞市制定并通過實施的地方性法規(guī)有《三亞市白鷺公園保護管理規(guī)定》、《三亞市河道生態(tài)保護管理條例》和《三亞市山體保護條例》。三部立法從不同程度上體現(xiàn)了三亞市的地方立法特色。

（一）具有較強的針對性

三部立法分別著眼于對鳥、水、山的保護，充分體現(xiàn)了生態(tài)立法的理念。第一部立法單以白鷺公園作為立法保護對象，重點在于保護白鷺公園用地不被開發(fā)商作為商業(yè)開發(fā)使用，為白鷺的棲息提供有利的場所。第二部立法則針對近期三亞內河嚴重污染情況而進行的立法，旨在加強河道生態(tài)環(huán)境的保護。第三部立法針對三亞在國際旅游島開發(fā)過程中山體遭受嚴重破壞的情況，既是為維護三亞市人與自然生命共同體可持續(xù)發(fā)展活力的需要而制定的。

（二）具有較強的地域性

三亞是國際旅游島建設的前沿城市，生態(tài)環(huán)境是三亞的第一生產力。三亞作為白鷺的棲息地、紅樹林的生長地以及作為濱海城市水多、山多的特點在立法中都得以體現(xiàn)。白鷺公園立法作出了禁止吐檳榔水的規(guī)定、河道立法作出了紅樹林保護的規(guī)定、山體保護立法作出的退果還林的規(guī)定等充分地體現(xiàn)了地方立法反映三亞的環(huán)境保護、民族風俗等地域特點。

（三）具有一定的創(chuàng)新性

首先，《三亞市白鷺公園保護管理規(guī)定》是為一座公園立的法，讓一座公園成為全城的焦點，可以說是在立法上的首創(chuàng)。此外，該部法規(guī)在內容上設計較為嚴格的審批程序、詳細的保護措施等以確保公園綠地不被侵蝕、生態(tài)環(huán)境不受破壞。其次，《三亞市河道生態(tài)保護管理條例》規(guī)定了建立河道信息統(tǒng)一平臺、加強公眾監(jiān)督等公眾參與機制，首次以法規(guī)形式確立了河長制，紅樹林保護的巡護檢查制度、異地種植制度等，既體現(xiàn)了地方特色，又實現(xiàn)了制度創(chuàng)設的優(yōu)越性。

三、制約三亞市地方立法特色實現(xiàn)的因素

（一）認識因素

1.追求立法內容的“大而全”和立法體例的完整性。目前，從中央立法到地方立法，普遍存在追求“大而全”的現(xiàn)象，內容越全越好，條文越多越好，體例越完整越好。立法的特色和實質性的內容淹沒的“大而全”的法規(guī)中，難以得到體現(xiàn)和受到重視。作為地方立法而言，過于追求立法內容的“大而全”和立法體例的完整性，費時費力，難以收到良好的效果，反而會使立法的針對性、時效性喪失殆盡，進而影響了立法的特色和效果。

2.對立法特色的邊界“不抵觸”原則把握不準。各地人大在立法中把“不抵觸”原則作為地方立法的首要原則，作為特色立法的邊界。“不抵觸”是指地方立法不得與上位法相抵觸，并與同位階的法律規(guī)范之間保持統(tǒng)一。地方特色立法的前提為“不抵觸”，是維護國家法制統(tǒng)一的必然要求。但是，由于法律規(guī)定本身可能存在的沖突和地方立法者認識的局限性的因素，制約地方立法特色的實現(xiàn)，具體表現(xiàn)為：下位法抄襲上位法；本地法抄襲外地法；上位法沒規(guī)定的不設罰等等。這種力求保穩(wěn)不敢為天下先的思想嚴重制約了地方立法特色的實現(xiàn)，從而影響了立法的質量和效果。

（二）制度因素

現(xiàn)有立法制度設計使地方立法自主權不足。首先，從立法權限上講，地方立法機關享有對地方性事務制定地方性法規(guī)的權利，但何為地方性事務規(guī)定不明，且中央立法通過各種形式對地方性立法的權限做了限制。如罰款的數(shù)額不得突破上位法設定的上限和下限，由于許多上位法設定的數(shù)額較小，地方立法難以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況進行立法，致使地方立法缺少應用的權威性。其次，從立法的事項來講，設區(qū)的市的立法權限僅限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項，也相應地縮小地方立法的權限。最后，從審批的程序上講，設區(qū)的市立法須經(jīng)省人大常委會的批準方可實施，該規(guī)定起到事前審查的作用，但實踐中省級人大常委會可能會將合法性的審查視為法規(guī)的修訂，限制了設區(qū)的市立法特色的發(fā)揮。

（三）技術因素

目前，由于地方立法人才的極度缺乏和對立法技術的重視不夠等原因存在，很多地方立法技術仍然處在低水平重復建設狀態(tài)，在立法結構技術方面表現(xiàn)為法律規(guī)范的結構和內容缺乏規(guī)范化和科學性， 在立法語言技術方面表現(xiàn)為語言和常識錯誤頻頻出現(xiàn)。三亞市地方立法要想突出特色，提高立法的質量，還須在技術上嚴格要求。

四、提升三亞市地方立法特色的思考

（一）堅持以問題立法為導向

中央立法調整的社會關系比較復雜，往往具有系統(tǒng)性、完整性的特點，相對于中央立法而言，地方立法調整的社會關系相對比較單一化、零碎化。因此，地方立法在立法體例上要有較強的靈活性，堅持問題立法為導向，突出立法的時效性和針對性。

（二）堅持以自主立法為原則

《立法法》修改擴大地方立法權的主體，目的在于發(fā)揮地方立法的自主性和積極性，實現(xiàn)因地制宜、自主立法。堅持自主立法，不僅要正確處理中央立法權限、省級立法權限和本地立法權限的關系，避免將審查程序變?yōu)榱诵薷某绦颍乖镜牧⒎ㄌ厣珕适В欢疫€要正確處理好中央和地方、地方各部門之間利益，尤其是克服部門利益的影響。

（三）堅持以調研立法為基礎

毛澤東在《反對本本主義》一文中指出，“沒有調查就沒有發(fā)言權”。人大代表由人民選舉產生，在行使立法權時要要把人民群眾的愿望和要求作為立法的根本依據(jù)，使立法既體現(xiàn)人民群眾的現(xiàn)實利益又代表人民。地方立法時若不進行廣泛的立法調研，了解當?shù)貙嶋H情況，聆聽百姓聲音，就難以做到實事求是立法，突出立法特色。立法調研的形式應當多樣化，可以采取調查問卷、座談、征集意見等方式，也可以采取設立立法基地方式。

（四）堅持以民主立法為重點

民主立法是現(xiàn)代社會民主原則在立法程序上的具體體現(xiàn)，是現(xiàn)代社會民主政治發(fā)展的必然要求。立法民主能夠使更多的人參與到立法活動中，更多地參與到立法的各個環(huán)節(jié)中，使立法的內容反映當?shù)厝嗣竦脑V求、更加科學合理。民主立法要求立法公開，包括立法的規(guī)劃、計劃、草案起草額審議等各個環(huán)節(jié)及時公開。民主立法要求完善公眾參與制度，建立科學合理的制度，使更多的人參與到立法當中，參與人的立法訴求、建議充分表達。民主立法還要求建立完善的事前和事后、體制內和體制外的監(jiān)督機制，糾正立法“抄襲”行為，實現(xiàn)立法特色。

（五）堅持以創(chuàng)新立法為關鍵

創(chuàng)新立法是凸顯地方立法特色的關鍵，也是提高地方立法質量的主要途徑。實現(xiàn)立法創(chuàng)新，首先要弘揚創(chuàng)新的精神，在當?shù)嘏嘤蟿?chuàng)新立法要求的人才隊伍。其次，針對地方特有或特殊性的問題，結合本地實際自行規(guī)范，制定有效性的法規(guī)，填補法律空白。最后，創(chuàng)新立法工作機制，從立法計劃的制定到立法內容的設計再到立法的評估等進行科學、合理的設計，保障立法創(chuàng)新的實現(xiàn)。

注釋：

王斐弘.地方立法特色論.人大研究.2005（5）.

謝天放.地方立法特色研究（主報告）.政府法制研究.2006（5）.

孫政.地方立法框架下——立法技術研究.遼寧：沈陽出版社.2009.28.

參考文獻：

[1]周旺生.立法學（第二版）.北京：法律出版社.2009.