設區市立法范圍和程序

摘 要 設區市可以在城市交通、城市建設、非法廣告治理、環境保護、養寵物、教育、衛生、房地產、非法集資以及職稱評聘制定等方面制定地方法規；市政府部門自行發布的規范文件，應該逐漸改為政府規章；由設區依法自行制定立法程序，依照國務院《規章制定程序條例》制定市政府地方規章；立法經驗可以向較大的市和其他設區的市借鑒。

關鍵詞 設區市 地方法規 立法范圍 程序

作者簡介：黃傳鈞，南陽醫學高等?？茖W校，講師。

中圖分類號：D927 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.358

2015年新修訂的《立法法》賦予地級市人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規的權力以及市政府制定地方規章的權力。權力下放了，地方的活力應該發揮出來。當前設區市面臨城市建設升級的急切任務，處于全面建設小康社會的攻堅時期。絕大部分設區市原來都是農業市，現在要向工業和服務業為主要經濟成分的現代城市轉變，加快城鎮化步伐。因此必須搞好城市規劃和資源環境保護，因地制宜，走科技興市，依法治市的路子。在《立法法》賦予地級市人大及其常委會的立法權之前，地方各級政府長期習慣于用紅頭文件的方式下達指令。這種習慣做法，不利于對政府的監督，不利于樹立政府的威信，也不利于地方民主法治建設。設區市獲得這一立法權之后，如何利用好這項立法權來服務地方建設是一個值得研究的問題。特別是立法范圍和程序需要做具體的研究，供設區市立法參考。

一、設區市的立法范圍

對于立法范圍，《立法法》第七十二條規定“對城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等方面的事項可以制定地方性法規”，這只是幾個主要的方面。盡管如此，這必然會涉及到政治、經濟、文化、環境和社會等各個方面。特別在交通、教育、衛生、環境、城建等方面有不少管理需要立法的?？梢詮囊韵聨讉€方面來立法：

（一）城市交通立法方面

當前設區市區車輛多，道路擁堵現象很突出。不少老年三輪搭載客人，非機動車走機動車道成為常態，而且往往超過國家規定的時速，闖紅燈現象突出。在這些方面，可以在《道路交通管理法》和《道路管理條例》的基礎上根據本市的具體情況做出細致的立法，通過立法來治理這些違規行為。對于禁止摩托在市區通行也應當立法，目前不少省會城市已經禁止摩托在市區通行。對于市區道路單行道的劃定也應該立法，不能僅由道路交通管理機關說了算。

（二）城市建設方面的立法

修建大型的公益設施、道路和橋梁涉及到房屋拆遷，土地征用的，都需要立法來保障公民的房地產權益，防止腐敗和資源的浪費。對于房地產公司一房多賣的欺詐的治理，可以通過立法設立交易公示平臺，使每一個簽訂房屋買賣合同的買主可以查詢及核對該房屋的買主身份。對于城區爛尾樓也應當立法，督促房地產公司盡快完工，不能按期完工的由政府接管。

（三）非法廣告治理方面需要立法

現在不少住宅小區貼了很多廣告，墻壁上和門窗上，還有其他公益設施上帖有各種各樣的廣告，有的是漆涂上去的，很難清除，嚴重影響建筑物美觀和精神文明建設。應結合廣告法、城市管理條例和治安管理處罰法，制定治理非法廣告的地方法規。

（四）環境資源保護的立法

對于市區內河污染治理立法也是必要的，例如禁止向市內河道排污水，倒垃圾。還有防治大氣污染，保障空氣質量也需要立法。例如禁止燃燒秸稈，禁止放煙火鞭炮，禁止燃煤，禁止尾氣排放不達標的車通行，在全市逐步淘汰尾氣排放不達標車，對小加油站實施嚴格監管。燃放鞭炮煙花是一種習慣，千百年來傳襲下來的權利，是一種習慣權。要禁止這種權利，卻需要立法。還有公園濕地保護的立法，保護候鳥和某些物種。另外，為了防止某些資源被過分開采，市政府可以立法限制開采。

（五）文化保護立法

對于鋪張浪費，敗壞風俗，奢靡之風通過予以制止。對于道德模范和文明市民和職業者評選和獎勵也要立法，明確他們的權利和義務。本地區的文物和文化保護范圍也要立法界定。

（六）養寵物的立法

有些犬類的寵物往往容易傷人，對于養大型體狼狗藏獒之類的寵物，禁止在市區內溜達。對于寵物就地便溺，妨害衛生的，以及貓類夜間長時間鳴叫妨礙居民休息的，也需要立法管理。

（七）教育立法

學區劃分也可以立法。如何劃分初中以下年級的學區，不應該由教育部門說了算，搞一年一劃分，而應該由立法確定。這樣避免隨意劃分，保證公平和穩定的入學秩序。幼兒園急需立法。好多幼兒園不夠辦園條件，幼兒教師學歷不達標，教學管理和設備不到位。中小學有償補課現象嚴重，有必要立法管理。

（八）衛生保健立法

中小學近視現象嚴重，有必要制定視力保護法。對于中小學校教學設備和管理作出有利于視力保護的規定，加強鍛煉體育鍛煉，減輕課業負擔。通過立法對于眼鏡行業嚴加管理。在這方面國家尚未出臺有效的措施，地方政府不妨先行一步。

（九）房產和禁止非法集資立法

設區市雖然房屋存量過剩，但是業主有產權證的寥寥無幾。有不少房子還沒動工建，就開始賣了。結果業主交完房款后，三五年都不見房子建起來。交出的購房款也退不回來，形成了非法集資。還有一些擔保投資公司，以高息吸引存款，然后高管攜款逃之夭夭，儲戶連本錢都收不回來，引發社會矛盾。對于物業費也應該立法，制止物業公司擅自提高物業費用。

（十）職稱評聘立法

職稱評聘是關系千萬專業技術人員切身利益的事情，關系他們積極性和創造性的發揮，關系科技和教育的發展，關系社會風氣的好壞，關系社會的和諧和群眾的幸福，關系一個社會文化的發展。所以職稱評聘立法十分必要。

《立法法》第八十二條還賦予設區市政府制定規章的權力，限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。其實城市建設與管理，這個范圍太大了，除了政治和司法之外，可以涵蓋很多方面。所以可以把市政府各個部門自行發布的規范文件，逐漸改為政府規章。例如南陽市政府對于引進高層次人才就專門制定了幾個配套規章。

二、設區市人民代表大會及其常委會的立法程序

設區市能不能制定一部立法條例？南陽市人大法工委去年試圖編制一部南陽市立法條例，把《立法法》有關設區市的立法規定系統規定一部地方立法條例中，便于掌握和適用。但是因為多方面的反對沒能進行。反對的理由是立法程序不屬于地方立法權的范圍，因為《立法法》第七十二條限定了只能對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。注意這里還有一個但書，即“法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定?！薄读⒎ǚā返谄呤邨l規定，地方性法規案的提出、審議和表決程序，根據地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，由本級人民代表大會規定。據此，設區的市人大會可以制定一部在本地生效的規定本市地方法規的立法立法程序的條例。

根據《立法法》的規定，設區市人大制定市地方立法程序，應該有以下幾個方面：

（一）市法規案的提出

可以由以下幾個機關或代表團體提出：

1.市人大主席團、市人大常委會、市政府、市中級人民法院、市人民檢察院、市人大代表大會個專門委員會都可以向市人代會提出法規案，由主席團列入會議議程。

2.十名以上市人大代表可以提出法規案，由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議，提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。

在市人大閉會期間，可以向常務委員會提出法規案。

（二）法規案的審議、表決、公布和批準

列入市人代會會議議程的法規案，由有關的專門委員會進行審議，向主席團提出審議意見，并印發會議。大會全體會議聽取提案人的說明后，交由各個代表審議。然后再由市人大法制委員會根據代表意見和專門委員會的審議意見，對法規案統一審議，向主席團提出審議結果報告和法規草案修改稿，經主席團會議審議后通過后，印發會議。由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表過半數通過。通過的法規案由市人代會主席團公布，報送省人大常委會批準生效。

依據《立法法》的規定，設區市人大常務委員會的立法程序稍有不同。市人大常務委員會主任會議或者常務委員5人以上聯名可以向市人大常務委員會提出法規案，法規案由常委會審議，法規案的通過由常委會本身來公布。

三、市政府規章的立法程序

依照《立法法》的規定，設區市政府規章的制定程序由國務院制定，2001年國務院頒布的《規章制定程序條例》截止目前尚未修改，只適用于較大的市制定規章，但是可以參照執行。

（一）立法范圍

根據《立法法》規定，設區的市人民政府為執行屬于本性行政區域的城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的法律、行政法規、地方性法規可以制定規章。

（二）立法程序

1.由市政府組織起草。政府部門認為需要制定政府規章的，應當向市政府報請立項，由部門負責起草。市政府可以委托一個部門來起草或者組成一個起草小組或者委員會。在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會和聽證會等多種形式。

2.審查。市政府規章起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送市政府法制局進行審查。法制局應當向市政府提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明。

3.決定。市政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定。

4.公布。是政府規章由市長簽署命令予以公布。在市人民政府公報和中國政府法制信息網以及在本市范圍內發行的報紙上刊載。

四、設區市立法的借鑒問題

借鑒以前取得立法權的的市人大及其常委的立法經驗，這直接可以借用的。還有其他地級市的立法經驗和做法也可以借鑒使用。

較大的市的立法權限被《立法法》授予了設區的市，同時較大的市的立法權也縮小到“對城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等方面的事項”。這是符合地方立法的發展方向的。先有經濟特市獲得地方立法權，然后國務院批準的較大的市獲得地方立法權，接著省會或者自治區首府所在市獲得地方立法權，很自然的發展就是設區市獲得地方立法權。如果再進一步發展的話那就是不設區的市獲得地方立法權。這樣一來，地方立法就有很多的經驗可以借鑒了。較大的市的立法經驗都可以借鑒。

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