基于憲法學(xué)視角分析政府權(quán)力清單制度

摘 要 從憲法學(xué)的角度來(lái)講，政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)接受最根本的憲法約束，通過(guò)這種方式來(lái)約束并且限定政府權(quán)力。近些年來(lái)，與政府權(quán)力密切相關(guān)的權(quán)力清單制度逐漸受到了更多關(guān)注，通過(guò)運(yùn)用權(quán)力清單的方式來(lái)明確政府本身具備的權(quán)力限度。由此可見(jiàn)，政府權(quán)力清單的產(chǎn)生有助于保障公民權(quán)利，進(jìn)而從根源上消除了濫用政府權(quán)力的不良現(xiàn)象。在憲法學(xué)的視角下，政府有必要提供與日常各項(xiàng)事務(wù)密切相關(guān)的權(quán)力清單，這是由于政府權(quán)力來(lái)源于民眾，因而應(yīng)當(dāng)突顯權(quán)力本身的服務(wù)價(jià)值。為此針對(duì)政府權(quán)力清單的相關(guān)制度而言，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確權(quán)力清單的特征及其內(nèi)容；結(jié)合建構(gòu)法治政府的真實(shí)狀況，探求憲法學(xué)視角下的改進(jìn)思路。

關(guān)鍵詞 憲法學(xué) 政府權(quán)力 清單制度

作者簡(jiǎn)介：黃學(xué)榮，百色學(xué)院政治與公共事務(wù)管理學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.357

從本質(zhì)上講，政府權(quán)力代表著國(guó)家權(quán)力，這項(xiàng)權(quán)力通常涉及到較廣的范圍，其中包含了立法權(quán)以及行政權(quán)等。政府如果能擬定明確的權(quán)力清單，就可以展示日常從事的各項(xiàng)事務(wù)，確保民眾都能明確現(xiàn)階段的政府權(quán)責(zé)。因此可以得知，權(quán)力清單本身構(gòu)成了政府對(duì)民眾給予的承諾，同時(shí)也提供了民眾所需的監(jiān)督途徑。在法律準(zhǔn)許的特定范圍內(nèi)，權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)能為民眾提供最根本的引導(dǎo)，權(quán)力清單因此也構(gòu)成了憲法限定政府權(quán)力的必要措施與手段 。從現(xiàn)階段來(lái)看，政府公布自身的權(quán)力清單具有關(guān)鍵的價(jià)值，權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)屬于健全政府職責(zé)的核心措施。對(duì)于權(quán)力清單的具體制度，政府應(yīng)當(dāng)密切結(jié)合自身的權(quán)責(zé)范圍來(lái)擬定權(quán)利清單，在此前提下致力于約束自身權(quán)力，確保服務(wù)于民。

一、政府權(quán)力的起源與含義分析

在憲法學(xué)看來(lái)，政府權(quán)力廣義上應(yīng)當(dāng)?shù)韧趪?guó)家權(quán)力，其中涉及到各項(xiàng)權(quán)力。從狹義角度來(lái)講，政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)特指行政權(quán)，政府通過(guò)運(yùn)用行政權(quán)的方式來(lái)管理事務(wù)，進(jìn)而完成了全方位的行政管理。憲法學(xué)在界定政府權(quán)力最基本內(nèi)容的同時(shí)，也明確了政府權(quán)力的根源所在。依照憲法學(xué)原理，政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)根植于民眾對(duì)于自身權(quán)利的一種讓渡，因此并非憑空就出現(xiàn)的 。每個(gè)人自從出生就具有平等性的特征，自然法對(duì)于任何個(gè)體具備的基本權(quán)利都給予了平等保護(hù)，其中的核心就是生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及自由權(quán)等。自然法一旦賦予了民眾權(quán)利，那么任何主體都不可以隨便進(jìn)行剝奪。

政府作為民眾權(quán)利的受托者以及執(zhí)行者，存在較大可能具有私欲。這是由于，任何個(gè)體一旦擁有了特定的執(zhí)行權(quán)，那么很可能受到本性支配就會(huì)偏袒自身。針對(duì)上述現(xiàn)象如果不加監(jiān)管，則必然引發(fā)激烈沖突或者爭(zhēng)執(zhí)。因此，憲法學(xué)有必要設(shè)置特定的方式，讓受托的一方公布自身具備的各項(xiàng)權(quán)能，運(yùn)用這種措施來(lái)保障權(quán)利委托方的監(jiān)督權(quán)。民眾既然把自身針對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理權(quán)交給了有關(guān)部門，那么就應(yīng)當(dāng)獲得與之相應(yīng)的權(quán)力清單，以此來(lái)方便監(jiān)督。

進(jìn)入法制社會(huì)之后，政府的各項(xiàng)權(quán)力理應(yīng)受到更多約束，這些約束來(lái)源于法律效力。在整個(gè)法律的框架中，憲法擁有最強(qiáng)的效力性。在憲法學(xué)的約束與監(jiān)督下，政府有必要針對(duì)各項(xiàng)權(quán)力給出明確的清單，確保民眾都能明確運(yùn)用監(jiān)督權(quán)的基本方向以及范圍。由此可見(jiàn)，推行權(quán)力清單制度的宗旨應(yīng)當(dāng)在于保障監(jiān)督權(quán)，防控權(quán)力被濫用 。面對(duì)法治化的新形勢(shì)，政府權(quán)力清單突顯了更重要的價(jià)值與意義。各部門應(yīng)當(dāng)著手完善現(xiàn)階段的政府權(quán)力清單，進(jìn)而提供民眾履行監(jiān)督權(quán)所需的必要參考。

二、政府權(quán)力清單公布的重要性與意義分析

政府具體在運(yùn)行自身權(quán)力的全過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照憲法給出的基本流程，同時(shí)也要把各項(xiàng)權(quán)責(zé)限制于憲法的架構(gòu)中。從上述的視角來(lái)看，政府權(quán)力清單在本質(zhì)上代表了一種承諾，政府通過(guò)這種模式來(lái)承諾保障民眾利益。因此從權(quán)力清單與憲法學(xué)基本原理相互結(jié)合的角度來(lái)講，政府之所以要擬定權(quán)力清單，根源就在于接受全方位的民眾監(jiān)督，權(quán)力清單因此具備了突顯的意義和價(jià)值。

政府獲得的各項(xiàng)權(quán)力都是源自民眾的。憲法學(xué)對(duì)此給出了如下解釋：在國(guó)家形成之后，民眾借助契約的方式來(lái)賦予國(guó)家特定的權(quán)力，因而國(guó)家權(quán)力在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)根植于社會(huì)契約，是民眾讓渡自身權(quán)利的必然結(jié)果 。實(shí)質(zhì)上，民眾才是最終享有最高權(quán)利的主體，因此民眾有必要知曉自身具體擁有哪些類型的權(quán)利。作為民眾權(quán)利的代管者，政府具體在履職過(guò)程中很可能將會(huì)表現(xiàn)出較強(qiáng)的復(fù)雜性，民眾很難真正參與各項(xiàng)細(xì)節(jié)中。較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，民眾都已習(xí)慣了遵照特定的流程來(lái)參與正常的社會(huì)生活，在此過(guò)程中逐漸淡漠并且忽視了自身具備的最高權(quán)利。與此同時(shí)，政府將會(huì)擁有更多并且更廣的權(quán)力，某些政府權(quán)力甚至在沒(méi)有被真正準(zhǔn)許的前提下就開(kāi)始推行。因此，公布權(quán)力清單的宗旨就在于防控上述濫用權(quán)力的不良現(xiàn)象，運(yùn)用清單的方式來(lái)喚醒民眾本身應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)利意識(shí)，同時(shí)也約束了公權(quán)力。

政府權(quán)力本身就應(yīng)當(dāng)是來(lái)源于廣大民眾的，憲法學(xué)對(duì)此設(shè)定了嚴(yán)格界限。為了謀求最大范圍內(nèi)的民眾福利，憲法學(xué)準(zhǔn)許政府獲得民眾讓渡的部分管理權(quán)，以此來(lái)代管整個(gè)國(guó)家。然而即便如此，政府也應(yīng)當(dāng)運(yùn)用特定的方式讓民眾了解自身讓渡的具體權(quán)利都包括哪些類型，這項(xiàng)措施有助于健全政府履職中的監(jiān)督。公布政府的權(quán)力清單，基本價(jià)值應(yīng)當(dāng)在于保障民眾自身具備的一切權(quán)利，進(jìn)而也在最大限度內(nèi)約束了行政機(jī)構(gòu) 。權(quán)力清單本質(zhì)上屬于透明化以及公開(kāi)化的權(quán)力運(yùn)作模式，權(quán)力清單的全面頒行有利于在根源上消除潛在的暗箱操作。因此除了保密性的特殊事項(xiàng)，其他各項(xiàng)政府權(quán)力都有必要向民眾公開(kāi)。

三、政府權(quán)力清單的完善路徑

構(gòu)建新形勢(shì)下的權(quán)力清單制度，這項(xiàng)措施在本質(zhì)上符合了構(gòu)建法治政府的宗旨與目標(biāo)，同時(shí)也深化推行了上述目標(biāo)。從權(quán)力運(yùn)作的角度來(lái)講，民眾應(yīng)當(dāng)被視為核心性的主體，民眾享有治理整個(gè)國(guó)家的最基本權(quán)利。受到民眾的委托，政府才具備了自身的職責(zé)與權(quán)力 。由此可見(jiàn)，針對(duì)政府的各項(xiàng)權(quán)力都要予以全方位的限定，通過(guò)運(yùn)用這種措施來(lái)防控濫用權(quán)力的不良現(xiàn)象產(chǎn)生。權(quán)力清單在日常的政治生活中如果要突顯成效，那么關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)推行如下措施：

（一）對(duì)于立法進(jìn)行明確

從目前的現(xiàn)狀來(lái)看，針對(duì)現(xiàn)階段進(jìn)行的各項(xiàng)立法都要予以全面改進(jìn)。在必要的時(shí)候，有關(guān)部門還需致力于構(gòu)建憲法解釋的框架。有關(guān)部門之所以設(shè)定了權(quán)力清單，根源就在于限定權(quán)力，對(duì)于民眾具備的權(quán)利予以全方位的保障。為了改進(jìn)現(xiàn)狀，立法應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合現(xiàn)階段的真實(shí)狀況，在此基礎(chǔ)上給出與權(quán)力清單有關(guān)的立法根據(jù)。在此過(guò)程中，憲法應(yīng)當(dāng)突顯自身的最高地位，確保各項(xiàng)日常事務(wù)都是有法可依的。權(quán)力清單的全面推行不能缺少相關(guān)機(jī)制作為保障，為此應(yīng)當(dāng)構(gòu)建更高層次的法律文件，以此來(lái)約束權(quán)力清單 。

（二）健全編制清單的流程

編制權(quán)力清單并不是隨便進(jìn)行的，這項(xiàng)活動(dòng)有必要置于特定程序的約束下。權(quán)力清單如果要獲得真正的效力，那么有必要嚴(yán)格遵照特定的流程來(lái)進(jìn)行編制。由此可見(jiàn)，編制權(quán)力清單不能缺少健全的法律流程作為保障；只有密切結(jié)合特定流程編制的權(quán)力清單，才能符合最根本的憲法學(xué)宗旨。目前的狀態(tài)下，某些部門并沒(méi)有真正意識(shí)到依照流程編制清單的價(jià)值和意義，因此傾向于隨便編制上述的權(quán)力清單。在很短的時(shí)間段里，編制權(quán)力清單的做法表現(xiàn)為較強(qiáng)的隨意性特征，對(duì)此有必要嚴(yán)格予以禁止。

（三）確定主導(dǎo)機(jī)構(gòu)

權(quán)力清單不應(yīng)當(dāng)是憑空誕生的，具體在編制過(guò)程中，多個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)致力于密切協(xié)作，在相互配合的前提下才能給出可行性更強(qiáng)的政府權(quán)力清單。從現(xiàn)狀來(lái)看，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)被視作編制權(quán)力清單的主導(dǎo)性機(jī)構(gòu)。這是由于，行政機(jī)構(gòu)并不適合單獨(dú)編制權(quán)力清單，這項(xiàng)過(guò)程不能缺少立法機(jī)構(gòu)對(duì)此進(jìn)行的梳理與精簡(jiǎn)。如果把權(quán)力清單交由單一性的行政機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)編制，那么很可能將會(huì)喪失合法性以及民主性。與此同時(shí)，如果讓政府獨(dú)自負(fù)責(zé)編寫自身的權(quán)力清單，那么某些行政機(jī)構(gòu)很可能借助上述的機(jī)會(huì)來(lái)修改或者刪減自身的權(quán)責(zé)，這種現(xiàn)狀客觀上為某些部門推卸自身的職責(zé)提供了時(shí)機(jī) 。

從基本特征來(lái)講，權(quán)力清單本身屬于法規(guī)性的一類文件，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)占據(jù)主導(dǎo)性的位置。目前可行的措施為：國(guó)務(wù)院先要給出權(quán)力清單的大致架構(gòu)，在這之后還需經(jīng)由常委會(huì)來(lái)全面審驗(yàn)，在全面吸取意見(jiàn)的前提下才能著手編制整個(gè)的清單。從地方政府角度來(lái)講，地方性的權(quán)力清單有必要交由當(dāng)?shù)爻Ｎ瘯?huì)來(lái)完成整個(gè)的編制流程，而后交由備案。經(jīng)過(guò)上述流程的改進(jìn)，權(quán)力清單本身就會(huì)突顯更強(qiáng)的實(shí)效性，因此符合了依憲治國(guó)的根本宗旨。

（四） 密切關(guān)注民眾的參與

政府權(quán)力清單頒行的基本目標(biāo)在于讓民眾明確政府在特定階段內(nèi)的權(quán)責(zé)與義務(wù)，由此可見(jiàn)，權(quán)力清單在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)構(gòu)成民眾參與的渠道和途徑。如果要突顯權(quán)力清單本身具備的重要價(jià)值，那么民眾都要真正參與此項(xiàng)清單的編制，對(duì)于編制完畢的權(quán)力清單也應(yīng)當(dāng)予以全方位的審驗(yàn)。從現(xiàn)狀來(lái)看，民眾針對(duì)權(quán)力清單開(kāi)展的監(jiān)督仍然傾向于事后性的監(jiān)督，然而卻忽視了事中的實(shí)時(shí)性監(jiān)督。為了加以改進(jìn)，針對(duì)權(quán)力清單有必要增加事中監(jiān)督的流程，確保在最大限度內(nèi)查找權(quán)力清單編制流程中的弊病或者漏洞，提升權(quán)力清單本身具備的民主性以及實(shí)效性特征。經(jīng)過(guò)分析可知，在編制清單的全過(guò)程中突顯民眾參與的價(jià)值，這種措施符合了憲法學(xué)的基本理念，因此有助于防控專權(quán)現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)。

構(gòu)建權(quán)力清單制度，基本宗旨在于建構(gòu)新形勢(shì)下的法治政府，同時(shí)也保障了民眾應(yīng)當(dāng)擁有的各項(xiàng)權(quán)利。政府應(yīng)當(dāng)面向民眾公布自身的權(quán)力清單，確保密切結(jié)合依憲治國(guó)的宗旨和思路來(lái)完善權(quán)力清單。因此可以得知，權(quán)力清單本身不應(yīng)當(dāng)局限于單純的文件形式，而是有必要融入政府日常從事的各項(xiàng)事務(wù)中。推行權(quán)力清單的流程和制度，這項(xiàng)措施有助于優(yōu)化政府權(quán)責(zé)，進(jìn)而從全方位的角度入手限定了最基本的政府職責(zé)。未來(lái)在實(shí)踐中，有關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)致力于密切配合，共同探求完善權(quán)力清單的可行思路，切實(shí)做到依照憲法學(xué)來(lái)限定各項(xiàng)政府權(quán)力。

注釋：

陳宵宇.從憲法學(xué)視角看政府權(quán)力清單制度.山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào).2016（3）.1-4.

趙勇.地方政府權(quán)力清單制度的構(gòu)建——以浦東新區(qū)為例的分析.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào).2016（6）.54-63.

崔紅.行政法視角對(duì)政府權(quán)力清單制度的定性.遼寧經(jīng)濟(jì).2016（11）.74-75.

蔡小慎、牟春雪.我國(guó)地方政府權(quán)力清單制度實(shí)施現(xiàn)狀與改進(jìn)對(duì)策——基于30個(gè)省級(jí)行政區(qū)權(quán)力清單分析.學(xué)習(xí)與實(shí)踐.2017（1）.45-53.

李滔.制度變遷視角下行政權(quán)力清單制度的法治效應(yīng)分析.創(chuàng)新.2017（1）.121-128.

宋天偉、鄭春峰. 權(quán)力清單與政府產(chǎn)權(quán)——基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析.中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊.2015（20）.70-71.

秦浩.政府權(quán)力“瘦身”：價(jià)值意蘊(yùn)、動(dòng)力基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)路徑——基于行政審批制度改革的分析視角.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué).2015（21）.6-8.

劉同君、李晶晶.法治政府視野下的權(quán)力清單制度分析.法學(xué)雜志.2015（10）.62-68.