我國人民陪審制的歷史沿革與改革背景初探

摘 要 我國的人民陪審員制度是我國現行司法體制中審判階段公民參與司法的代表制度，人民陪審制的完善不但能極大促進以審判為中心的庭審制度改革，更能夠從長遠上實現“推進司法民主，促進司法公正，提升司法公信力，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公民正義”的目標。本文簡要介紹了兩大法系中公民參與庭審的相關制度，追溯了我國人民陪審員制度的歷史沿革及價值側重，旨在以此為背景，對我國現行的人民陪審制存在的問題進行簡要考察。

關鍵詞 公民參與 庭審制度 人民陪審制 司法民主

作者簡介：周媛媛，北京市豐臺區人民檢察院公訴部檢察員助理。

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.342

“審判階段的公民參與一直是公民參與司法的核心領域，世界各國無不以此為重心構建公民參與司法的制度。” 無論是遠觀歐陸的訴訟體制改革，還是近看日本新世紀初的司法改革，往往都是以公民參與審判的相關制度改革為先驅與突破口。我國從2015年以來逐步推進的司法改革中，以法官檢察官的員額制改革、司法責任制改革、審判中心改革等為代表的涉及司法工作人員人事制度以及司法實踐中訴訟制度的改革要點都引發了社會的極大關注，相比之下，旨在保障人民群眾參與司法的人民陪審制改革相對遇冷。實際上，人民陪審制的改革應該是、也確實是本輪司法改革大力推進的重點。本文將以具有我國特色的人民陪審制在近年的改革為切入點，對其歷史沿革及改革背景做一番簡單的梳理。

一、歷史沿革

以追溯歷史為起點的研究方法雖然老套，但卻對深刻把握現實問題大有裨益，不去追溯公民參與庭審制度的簡要歷史，就無法明了這一制度何以成為各國司法改革的先驅與支柱，也就不會對我國目前正在進行的人民陪審制改革以及司法體制改革給予足夠的重視與期冀。

（一）域外公民參與庭審制度的歷史以及歷史所賦予的特殊價值

公民參與庭審的制度在兩大法系中主要表現為英美法系的陪審制和大陸法系的參審制。英國陪審制的創立通說認為起源于征服者威廉時代，即公元十一世紀左右，從最初糾紛由所在地的十二名男性自由民裁決到《自由大憲章》確立“同儕審判”的原則，陪審團從案件見證人逐漸轉變為證據聆聽者，之后這一制度被美國繼承并進一步完善，發展為現今成熟系統的以事實裁決者為定位的陪審團，同時也催生了英美法系對抗制中精密復雜的證據規則。與此相對，公民與職業法官共同參與審判，裁決事實問題和法律問題的參審制則是具有糾問式/職權主義傳統的大陸法系在移植英國陪審制的過程中，逐步將其本土化而來。

托克維爾論道：“在講述陪審制度時，必須把這個制度的兩種作用區別開，第一，它是作為司法制度而存在的；第二，它是作為政治制度而起作用的……” 英美法系陪審制中，為了防止非專業的陪審團對事實認定出現實體性錯誤，并使不可預測的陪審團裁決的合法性獲得事前支持， 現代刑事訴訟中諸多如集中審理、直接言詞、非法證據排除等基本原則均根源于外行陪審團作為事實發現者的定位，以有助于陪審團發現真實為目的而得到長足發展，因此陪審制明顯更多傾向于司法制度的作用；大陸法系的參審制中，由于有能夠摒棄偏見排除預斷的職業法官坐陣，參審員們更多的成為一種民意的代表與象征。法官對判決的說理賦予判決可接受性，參審制則賦予判決可接受性、正當性與權威性，因參審制象征著該判決是“人民的判決”，流露處更濃重的政治制度的意味。

傳統的陪審制與參審制在司法制度與政治制度兩方面各有側重，能夠借鑒兩大法系經驗進行改革的新興法治國家，在構建自身公民參與庭審制度時便能綜合考慮利弊得失，并結合本國實際，盡可能形成并完善本國的制度。在借鑒的問題上，討論我國制度改革之前，我們可以再一窺我們的近鄰日本在此方面的實踐。

日本在二十世紀二十年代曾以美國陪審制度為藍本確立起陪審制，但因內外制度環境的不適，僅實施十五年即告終結。此后半個世紀日本再無公民參與司法之實踐，直到新世紀，日本開始其“明治維新以來第三次大規模的司法改革” 之時，“為確立國民的基礎，通過引進讓國民廣泛參與訴訟程序等制度來提高國民對司法的信賴度”， 日本改革審議會才將裁判員制度作為司法改革的三大支柱之一提出。簡言之，日本的裁判員制度，既采陪審制中逐案選任裁判員以及無因回避的內容，也更多吸收了參審制中國民裁判員與職業法官共同裁決事實和法律問題，決定定罪量刑的內容，可以說是形成了具有日本特色的國民參與司法活動的制度。

（二）我國人民陪審制的歷史沿革及價值側重

我國的人民陪審制同樣是具有我國特色的一項優良司法傳統，最早始于革命根據地時期， 建國后雖然在刑事訴訟法及人民法院組織法中均有規定，但無論是理論研究還是司法實踐都寥寥。隨著世紀末訴訟法的修正與改革，人民陪審員制度的完善也逐步提上日程。2000年10月最高人民法院曾將《關于完善人民陪審員制度的決定（草案）》提請第九屆全國人大審議，之后根據第九屆全國人大法律委員會提出的修改意見，進行了深入調查研究和修改論證，形成新的立法建議，報送了第十屆全國人大常委會，后于2004年8月通過，2005年5月正式施行。這份《關于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》）成為十年來我國施行人民陪審員制度的重要法律依據。

我國現行人民陪審員制度大體上符合大陸法系參審制的某些特定，如選任任期制、與職業法官共同參與案件的審理等，因此其制度價值側重也與參審制（包括日本的裁判員制度）趨近，即雖然認可人民陪審員其經驗和常識在糾正職業法官職業慣性方面的作用，但明顯更傾向于以公民參與司法體現司法民族的政治價值。2004年最高法對《關于完善人民陪審員制度的決定》向全國人大常委會所做的說明中，就將人民陪審員制度的意義概況為以下幾點：有助于落實憲法關于公民依法參與管理國家事務權力的重要保障；有助于弘揚司法民主、維護司法公正；有助于增強司法活動透明度、強化人民群眾對司法活動監督的現實需要等。

因此可見，我國的人民陪審員制度，無論從其初始設立，到逐步實踐探索，到現如今的改革，始終是以保證公民的參與感、實現司法民主、提升司法公信力為宗旨和目標的。

二、我國人民陪審制現存的問題及改革背景

從2004年人民陪審員制度進一步推開至今已有十余年時間，此間社會發展與人民生活可謂瞬息萬變，司法實踐中案件量逐年激增，越來越多的案件受到社會的廣泛關注，司法公信力正在經受著前所未有的考驗。與此同時，對人民陪審員制度中許多沉疴舊疾的批評也不絕于耳，如人民陪審員“陪而不審、審而不判”，如人民陪審員任期固定，成為常年的“編外法官”等等，這些問題都確實存在于現行的制度內，成為發揮制度預期功能的巨大障礙。

（一）人民陪審制現存的問題

人民陪審員的選任制度喪失了人民陪審員代表民意的廣泛性。在本次試點改革之前，人民陪審員的選任一直是以單位組織推薦為主，個人申請為輔的方式，由法院與司法行政機關審查后提請同級人大常委會任命。這種方式在人們居住與工作都較為固定的二十年前可能不失為有效吸收人民群眾參與司法的途徑，但卻難以適應現在的社會與生活方式，也就造成目前在任的人民陪審員多是人大代表、政協委員、基層組織工作人員或是黨政機關和事業單位的退休職工等，政治覺悟有余，平民性與廣泛代表性不足。以北京為例，很多地區外來流動人員眾多，這些外來流動人員又在刑事案件被告人中占據了極大比例，而人民陪審員則基本都是本地戶籍的所謂“老北京”，這樣的構成不用說體現“同儕審判”的精神，就是“客觀中立無偏見”恐怕都很難達到。

人民陪審員人數較少、任期長且固定，使其成為“編外法官”、“陪審專業戶”。“十一五”期間北京中、基層法院共有人民陪審員1541名，共參與審理案件105795件； 截至2014年底，全國人民陪審員共約20.95萬人，2014年人民陪審員參審案件219.6萬件。 有媒體中報道的全國優秀人民陪審員，參與陪審工作十一年，直接參與陪審刑事、民事等各類案件多達580多件；也有參與陪審四年，參與審判案件700多件的。 筆者經對某基層檢察院統計2015年6月到2016年6月一年期間，三名普通承辦人 承辦的案件中有共93件人民陪審員參與普通程序審理，共79名人民陪審員參與審理，其中有6名陪審員參與了5個以上案件的庭審，35名陪審員參與了2個以上案件的庭審，另外38名陪審員參與了一個案件的庭審，最多的一名人民陪審員一年中在這93個案件中就參與了9個案件的庭審。這種長期固定性不但有違人民陪審員的民意代表性，使其愈發接近法官的思維定式，同時還沒有法官的專業知識來摒棄偏見，而且也不利于調動陪審的積極性，使得人民陪審員對庭審了無興趣、見怪不怪。雖然庭審不應存在獵奇心理，但漠然如雕塑的陪審員也絕非立法本意。

人民陪審員“陪而不審、審而不判”的現象極為常見。在筆者統計的三名承辦人的93個人民陪審員參與審判的案件中，人民陪審員極少在庭審過程中針對案件事實向被告人發問，大多數發言內容都是對堅持不認罪或態度不好的被告進行開導或法庭教育。在庭審中人民陪審員的存在感并不明顯。雖然無法明見人民陪審員在庭后與法官的合議過程，但是幾乎可以肯定是由法官來主導甚至決定的。首先對很多被告人不認罪或比較復雜的案子，承辦法官會在庭前閱卷之后，通過建議補充偵查函的方式，退回補充偵查，庭審過程中法官會基于前期的了解準備，基于法官存在疑問的方面來主導發問，人民陪審員很少針對自己不明白的地方單獨發問。其次，法官與公訴人和律師不但可能在開庭前進行溝通，庭后也會讓律師將書面的辯護意見提交，這些過程與材料都對審理案件極為重要，但幾乎沒有人民陪審員的參與和參閱；最后對復雜案件法院內部依然存在匯報制度，包括向部門領導、審委會甚至向上級院匯報，都是由承辦法官來進行，并以其匯報的內容為基礎來決定最后的結果。即使在合議過程中人民陪審員能夠有理有據地表達了自己的意見，承辦法官能否一定程度聽取并體現在自己的匯報中也無從考察。人民陪審員既不發問，也很少閱卷，對于相對復雜的案件的事實認定已經不能與準備充分的法官相比，法律問題就更難以置喙，這種對案件信息掌握程度極不對稱的情況下，法官與陪審員之間不但會形成達瑪斯卡所謂的“單向的信息傳遞”， 結合我們通常陪審員的態度，更會因為其“較高的思想覺悟”而形成“不給法院和法官添麻煩”的心態，與承辦法官的觀點保持一致，造成人民陪審員制度的失靈。

（二）改革背景與展望

2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出以審判為中心的訴訟制度改革。以審判為中心的落腳點就是庭審實質化。庭審實質化是相對庭審虛化或形式化 而言，所謂“庭審虛化”，是指案件事實和被告人刑事責任均非通過庭審的方式認定，庭審只是一種形式。 我國刑事庭審虛化問題由來已久，人民陪審員制度的失靈更在一定程度上加劇了這一問題。

合理的刑事訴訟結構應為控辯雙方平等對抗，裁判者居中裁判。通常認為在事實認定方面人民陪審員和職業法官的能力并無高下之分，法官對事實的認定難免結合法律規定、慣性判斷甚至上級的看法等證據外因素，而極少庭前閱卷、作為“科層化司法機關內部唯一的非官僚化因素” 的人民陪審員相比可能更具有“中立而超然”的地位。“外行特征恰恰是陪審制度意圖對專業法官的認識進行救偏補弊的資源優勢”， 在我國司法實踐中審判人員越來越“年輕化”，法律院校——書記員——助理審判員——審判員的這種封閉式培養模式下，這種來自外界與民間的補充更是尤為重要。然而現實中庭審的虛化使得庭前準備充分的法官不再通過庭審認識案件事實，而是僅通過庭審獲得內心確信。控方出庭支持公訴淪為機械宣讀書面證據的形式，辯護的有效性也大為削弱。法官有時會重復訊問被告人控辯雙方已經問過的問題，法庭辯論除非公訴人要求，即使存在爭點，法官也很少主持兩輪以上的法庭辯論。庭審的目的基本是符合法律規定的形式以及幫助法官內心確信。即使公訴方的指控或者律師的辯護可能在庭審上說服了人民陪審員，在現行制度下人民陪審員也很難影響甚至決定裁判結果。

人民陪審員應當是代表人民群眾，參與國家的司法活動，不但用自身的道德、經驗與常識彌補職業法官的不足，確保法官做出的判決合法合情合理，而且通過其參與審判本身來向當事人和社會展示司法活動的公開、公平與民主性。然而現實中的人民陪審員卻因來源單一、任期固定、作用微弱而遠遠背離制度初衷。通常在轟轟烈烈的社會經濟政治體制改革中，司法這一分支都默默無聞，這是由司法本身的消極謙抑性所決定的。然而消極謙抑并不等于封閉固定，如果脫離了社會環境與人民生活，司法就將失去其賴以生存的公信力與權威性。以訴訟程序而言，除了當事人之外，唯一能與社會人民發生聯系的就是公民參與司法的制度，在我國主要就是人民陪審員的制度。因此在司法改革開展之際，以人民陪審員制度的改革為先導和重點，也就不足為奇了。

2014年底《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提到要完善人民陪審員制度，繼而為貫徹這一決定，2015年4月最高法和司法部印發《人民陪審員制度改革試點方案》（以下簡稱《方案》），在全國十個省、自治區和直轄市開展人民陪審員制度改革試點，2015年5月向試點省份印發《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》（以下簡稱《辦法》），本次改革試點工作原則上是兩年，最低不少于一年。2015年是司法體制改革的開局之年，也是人民陪審制改革拉開帷幕的一年。在各個試點都開始大量增加人民陪審員的人數，進行隨機抽選，兩年來各項改革工作都將繼續穩步推進，與之相伴的諸多研究、調研、考察與評估也都在進行，筆者期待各個試點的探索與創新都能開出經驗之花，逐步推進我國人民陪審制度的進一步完善。

注釋：

陳衛東.公民參與司法：理論、實踐及改革.法學研究.2015（2）.20，12.

施鵬鵬.審判中心：以人民陪審員制度改革為突破口.法律適用.2015（6）.22.

陳衛東、陸而啟.打開陪審團暗箱：事實認定的法庭結構理論分析.江蘇行政學院學報.2010（5）.105，108.

牟綠葉.日本裁判員制度的反思——以制度外因素為視野.牡丹江大學學報.2011（6）.3.

沈德詠.關于《關于完善人民陪審員制度的決定（草案）》的說明.全國人民代表大會常務委員會公報.2004（6）.463.

http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-10354.html .

http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-14279.html .

http：//myqfy.hncourt.gov.cn/public/detail.php？id=29.

筆者所在區域并非本次人民陪審員改革試點區域；且三名承辦人承辦的案件量基本占全年全部起訴案件量的十分之一左右。

也有研究者稱之為“庭審儀式化”。

汪海燕.論刑事庭審實質化.中國社會科學.2015（2）.