遼寧鋼鐵行業去產能問題研究

劉曦

[摘 要]受經濟周期和下游產業發展速度減緩等因素的影響，遼寧省乃至全國鋼鐵行業產能過剩問題凸顯，鋼鐵企業生產經營困難，虧損面不斷擴大。迫切需要破除地方保護主義影響，在保障民生的前提下，清理落后產能，出臺相關政策，支持鋼鐵行業過剩產能有序退出。同時深化改革，創新供給，促進鋼鐵行業可持續健康發展。

[關鍵詞]鋼鐵行業；產能過剩；去產能；保障民生

[中圖分類號]F061.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）05-0036-07

鋼鐵行業是傳統的重要原材料基礎產業，處于工業產業鏈的中游位置，與上游的鐵礦石等資源產品，下游的基礎設施建設、房地產、機械、汽車、家電等多個行業關聯較大。鋼鐵行業從業人員較多，能充分吸納就業，而且投資拉動作用顯著，為遼寧省的經濟社會發展作出了重要貢獻。近年來，隨著房地產等下游行業發展速度減緩，鋼材市場總體需求不穩定，遼寧省鋼鐵行業長期積累的問題和矛盾逐漸顯現出來，呈現出生產經營困難、虧損面和虧損額不斷擴大的局面，其中尤為突出的就是產能過剩問題。

一、遼寧省鋼鐵行業基本情況

遼寧省鋼鐵行業主要分布在鞍山、本溪、營口、撫順、朝陽等地。目前，遼寧省已形成以鞍鋼、本鋼和五礦營口中板為依托的精品板材基地，以東北特鋼為依托的優質特殊鋼和裝備制造業用鋼基地，以凌鋼、撫順新鋼為依托的新型建筑鋼基地，積極提高附加值鋼鐵產品所占比重。

（一）遼寧省鋼鐵行業（本文所指的鋼鐵行業對應數據是黑色金屬冶煉及壓延加工業。）規模情況

遼寧省鋼鐵行業近年來整體呈擴大趨勢，企業單位數從2008年的566家上升到2014年的805家；資產總計從2008年的3189.54億元上升到2014年的5872.05億元；從業人員數也從2008年的28萬人上升到2014年的近40萬人。利潤總額從2008年的136.09億元，在2012年跌至35.84億元后又上升到2014年的116.50億元；資產負債率也從2008年的56%上升到2014年的63%（見表1）。從總體來看，遼寧省鋼鐵行業雖然規模有所擴張，但是資產負債率逐步提高，運營成本上升，吸納了更多的從業人員，利潤水平有所下降。

從遼寧省鋼鐵行業和全國其他省份和直轄市的對比來看，截至2014年末遼寧省企業個數864家，占全國的比重為8.18%，僅次于江蘇省的1494家和浙江省的984家，位于全國第三位；資產總計5902.92億元，僅次于河北省的10719.36億元和江蘇省的6912.26億元，也位于全國第三位。

從表2全國2014年鋼鐵行業主要區域效益對比情況來看，遼寧省鋼鐵行業銷售收入5245.05億元，位于河北、江蘇和山東之后，居第四位；利潤總額117.53億元，位于江蘇、河北、河南、山東和天津市之后，居第六位；虧損企業虧損總額46.54億元，在鋼鐵行業主要區域之中僅次于四川省，居第二位。

（二）遼寧省鋼鐵行業主要產品產量情況

遼寧省鋼鐵行業主要產品生鐵、鋼和成品鋼材產量都是呈逐年上升態勢的。2003年生鐵產量2061.0萬噸，鋼產量2169.0萬噸，成品鋼材產量2334.0萬噸。到了2014年遼寧省生鐵、鋼和成品鋼材的產量分別達到6307.5萬噸、6507.8萬噸和6962.2萬噸。

遼寧省鋼鐵行業主要產品占全國的比例是呈逐步下降趨勢的（見圖1）。2003年，遼寧省生鐵、粗鋼和鋼材產品的產量占全國產量的比例分別是9.65%、9.76%和9.68%；到了2014年，這三種產品占全國產量的比例分別下降至8.84%、7.91%和6.19%。其中，鋼材產品所占比例下降最多，這說明遼寧省鋼鐵行業產品深加工程度有所下降。

（三）遼寧省鋼鐵行業固定資產投資情況

遼寧省鋼鐵行業2005年的固定資產投資額為3081887萬元，然后經過2008年5635602萬元的最高峰值之后，逐步下降至2014年3530818萬元。占整個遼寧省制造業的比例基本呈下降趨勢，從2005年的19.40%下降至2014年的3.98%（見圖2）。這說明鋼鐵行業已經逐漸不再占據遼寧省制造業的絕對主導地位。

二、2015年全國鋼鐵行業產能過剩情況

據相關機構統計，2011年中國新上高爐63座，2012年新增高爐34座，兩年的新增產能就超過了1億噸，2013年繼續新增高爐31座，新增產能為3800萬噸。2014年，仍有多座高爐投產，產能凈增2000萬噸，達到12億噸左右。而與此同時需求增速較為有限，鋼鐵產能過剩狀況仍然較為嚴重。

（一）粗鋼產量和市場需求均明顯下降

據中國鋼鐵新聞網數據顯示，2015年全國粗鋼產量80382.26萬噸，生鐵產量69141.51萬噸，與2014年相比同比下降2.33%和3.45%；鋼材產量112349.52萬噸，同比增長0.56%。鋼協會員企業生產生鐵、粗鋼和鋼材分別是62477.26萬、63358.13萬噸和60947.41萬噸，與2014年相比分別同比下降1.31%、1.92%和1.71%。與此同時，鋼鐵行業的下游產業工業增加值增速明顯下降，國內房地產開發等行業發展速度變緩，對鋼材的消費需求逐步減弱。2015年，我國粗鋼表觀消費量同比降低5.44%，鋼材市場需求明顯下降。

（二）鋼材價格持續下跌導致企業經營困難

據統計，從2015年全年來看，各月CSPI（中國鋼材價格指數）均低于2014年同期。2015年CSPI月平均值為66.43點，與2014年相比降幅為27.26%，實際下降24.89點，其中2015年12月末CSPI為56.37點，同比降幅為32.16%，實際下降26.72點。2015年，國內長材價格和板帶材及管材價格分別下跌超過800元/噸和1000元/噸，鋼材價格的大幅下跌造成了鋼鐵企業收入下降，經營困難。

（三）鋼材出口貿易摩擦增多

中國鋼鐵產量占到全球的一半，中國正面臨越來越大的國際壓力，要求化解鋼鐵供應過剩問題。因為隨著中國鋼鐵向國際市場的大量溢出，陷入困境的海外鋼鐵生產商面臨關停的風險。2015年，我國出口鋼材11240萬噸，進口鋼材1278萬噸，全年凈出口鋼材折合粗鋼10338萬噸。全年針對我國鋼鐵產品的反傾銷、反補貼案件發生37起，數量是2013年和2014年兩年案件數量的總和，鋼材出口貿易摩擦明顯增多，國際貿易保護主義開始抬頭。隨著出口環境的不斷變化，鋼材出口的難度也將隨之不斷增大。

（四）鋼材企業庫存增高，社會庫存下降

據鋼協統計，截至2015年12月底，會員鋼鐵企業庫存為1418萬噸，同比增加約129萬噸，鋼材企業庫存高于前4年同期水平。與企業庫存不同，2015年12月底，我國22個城市5大品種鋼材社會庫存為792萬噸，略低于2014年同期水平，并且低于前4年社會庫存水平。

（五）鋼鐵企業經濟效益大幅下降

2015年，鋼協會員鋼鐵企業實現銷售收入2.89萬億元，稅金632.31億元，分別比2014年同比下降19.05%和22%。2014年鋼協會員鋼鐵企業實現盈利225.89億元，而2015年實現利潤總額為虧損645.34億元，虧損企業產量占會員企業鋼產量的46.91%，虧損面為50.5%。

由中國產業信息網發布的鋼鐵行業大中型企業利潤率及產能利用率變化情況可以看出，2008年以來，鋼鐵行業大中型企業的產能利用率和利潤率都呈明顯下降趨勢，產能利用率已下降至70%以下，利潤率已呈虧損狀態。

三、遼寧鋼鐵行業去產能的難點分析

遼寧作為鋼鐵行業大省，去產能已經成為經濟闖關中一個繞不開的關口。遼寧鋼鐵行業的產能過剩是經濟周期因素與經濟體制原因等多種因素的疊加結果，具有地方特色，去產能之路任重道遠。

（一）鋼鐵行業專業性強，退出困難

鋼鐵行業的投資一般比較多，設備成本較高且專用性強。對于鋼鐵行業來說，有相當數量的投資一旦進入該產業就難以抽出。當鋼鐵企業停止生產退出時，由于企業所持有的生產設備專用性強，很難再找到新的買主或以極低的價格出售，遠遠低于其購入成本，大量設備只能作報廢處理。此外，用于科研開發、媒體投入、職工培訓等形成無形資產的支出中，也因為其專業性太強而難以回收。一個企業退出原來的行業轉入一個新的行業，還需要一個完備的要素市場在產權、資本等方面給予支持。因此，鋼鐵行業盡管利潤率可能很低，一些企業仍然很難轉到新的行業，只能選擇留下來，助長了企業之間的過度競爭。

（二）地方保護主義影響鋼鐵企業的退出和兼并

鋼鐵企業一旦退出，直接會引起失業人數的上升和地方財政收入的減少，地方政府很難接受這個結果。由于受我國實行的財政分權體制和現階段政府官員考核機制的影響，地方政府出于保護本地經濟和社會發展的需要，會阻止和暫緩鋼鐵企業的退出，對已經難以為繼的企業給予信貸、稅收等多方面的扶持，使原本即將退出的企業能夠繼續生存。凌鋼股份在2015年12月25日一次性獲得政府補貼7.92億，用來彌補企業虧損。另外，鋼鐵企業已成為許多地方的主要財政來源，地方政府都不愿意被外地企業兼并，進而喪失本地區的財政收入。

（三）系統性金融風險可能性加大

由于受前幾年國家政策等的影響，鋼鐵行業普遍得到大規模投資，遼寧省鋼鐵行業的產能一直處于慣性增長過程中。由于受到經濟周期下行和結構調整的雙重影響，鋼鐵行業面臨的外部環境更加惡劣，行業整體的信用風險將不斷加大。經濟增長本身正處在下行通道，必然導致商業銀行不良貸款余額和不良貸款率兩大指標上升，而化解產能過剩工作的開展，也將帶來不良貸款不斷增加，這兩點將對銀行業未來幾年的資產風險構成致命的殺傷力。如果不及時采取措施解決過剩產能的問題，今后幾年產能過剩的矛盾可能會進一步加劇。如果單純地阻止了信貸資金流向產能過剩行業，那么資金鏈的斷裂很可能導致產能過剩行業的信貸風險大面積爆發。

（四）企業職工生產生活受到影響，易引發社會矛盾和突發事件

遼寧省近幾年來經濟發展一直不景氣，就業形勢十分嚴峻，再加上社會保障制度的不完善，計劃經濟體制下造成的社保機制弊端在短時間還將存在。鋼鐵企業的退出意味著將造成大量職工的失業，這些失業職工將面臨巨大的生存壓力，生產生活都會受到影響。另外，鋼鐵企業的職工往往是家族式的，一家兩代幾口人都在一個企業工作，他們對企業不論從經濟上還是心理上都很難割舍，這部分群體的失業極易引發社會矛盾和突發事件，迫使地方政府難以關閉那些效益不佳但尚能維持的企業。

四、遼寧鋼鐵行業去產能的對策

產能過剩的矛盾之下蘊含了較大的社會風險，不能完全依靠市場自行化解。短期內需要通過嚴禁新增產能、淘汰落后產能、有序退出過剩產能等多種辦法相結合，盡快促進供需平衡。但從長期來看，要破解去產能的難題，必須要進一步深化改革，建立有效的防范和化解產能過剩的長效機制，化解產能過剩將成為遼寧省“十三五”乃至更長時期內的重點任務之一。

（一）短期內依法依規清理整頓一批不合格企業和項目

在嚴禁新增產能的同時，嚴格執行現行法律法規和產業政策，現有達不到環保、能耗、質量、安全、技術等標準的落后的鋼鐵產能要依法依規退出。具備拆除條件的設備應立即拆除，暫時不能拆除的設備，企業應立即停止生產，封存設備，承諾在一定期限內拆除，同時公開接受社會監督。

環保方面。嚴格執行環境保護法，對污染物排放達不到《鋼鐵工業水污染物排放標準》《煉鐵工業大氣污染物排放標準》《鋼鐵燒結、球團工業大氣污染物排放標準》《軋鋼工業大氣污染物排放標準》《煉鋼工業大氣污染物排放標準》等要求的鋼鐵產能，按日實施連續處罰。情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令其停業、關閉。

能耗方面。嚴格執行節約能源法，對達不到《粗鋼生產主要工序單位產品能源消耗限額》等強制性標準要求的鋼鐵產能，應在6個月內進行整改，確需延長整改期限的可提出不超過3個月的延期申請，逾期未整改或未達到整改要求的，依法關停退出。

質量方面。嚴格執行產品質量法，對鋼材產品質量達不到強制性標準要求的，依法查處并責令停產整改，在6個月內未整改或未達到整改要求的，依法關停退出。

安全方面。嚴格執行安全生產法，對未達到企業安全生產標準化三級、安全條件達不到《煉鐵安全規程》《煉鋼安全規程》《工業企業煤氣安全規程》等標準要求的鋼鐵產能，要立即停產整改，在6個月內未整改或整改后仍不合格的，依法關停退出。

技術方面。按照《產業結構調整指導目錄（2011年本）（修正）》的有關規定，立即關停并拆除400立方米及以下煉鐵高爐、30噸及以下煉鋼轉爐、30噸及以下煉鋼電爐等落后生產設備。對生產地條鋼的企業，要立即關停，拆除設備，并依法處罰。

（二）政府出臺相關政策，支持鋼鐵行業過剩產能有序退出

1.設立鋼鐵行業去產能專項獎補資金。為避免去產能引發社會動蕩，政府應建立產能退出補償機制，用于退出企業失業人員的職工賠償、職業培訓、創業指導、創業培訓，扶持下崗失業人員以創業帶動就業。對于省內鋼鐵行業中存在的“僵尸企業”，可以采取破產清算和兼并重組等多種方式，加快清理進程。結合地方任務完成進度，使用專項獎補資金，支持過剩產能的合理有序退出。

2.針對不同類型企業采取合理金融政策。對不符合規定新增產能的鋼鐵企業，相關部門應當立即停止貸款。對為了去除過剩產能而實行企業兼并重組，對積極進行科技創新、發展前景良好的鋼鐵企業，可以適當加大信貸支持力度，鼓勵鋼鐵企業向價值鏈高端攀升。同時大力支持社會資本參與企業并購重組。嚴厲打擊企業逃廢銀行債務行為，依法保護債權人合法權益。

3.完善去產能稅收優惠政策。在稅收政策方面，完善并落實企業兼并重組涉及的企業所得稅、增值稅、土地增值稅、印花稅、契稅等稅收政策；繼續實行鋼鐵出口退稅政策；取消加工貿易項下進口鋼材保稅；推進相關行業的營改增進程，擴大增值稅抵扣范圍，減輕鋼鐵行業稅收負擔。落實鋼鐵企業利用余壓余熱發電適用資源綜合利用企業所得稅優惠政策問題。

4.建立信息發布制度。一般鋼鐵企業受信息所限，很難準確預測鋼材市場需求，因此導致生產行為具有一定的盲目性，造成了一定程度的產能過剩。因此相關部門或行業協會有必要建立起資料完備的信息系統，對行業產能利用率、政策導向、社會對產品的需求等信息準確發布，方便鋼鐵企業及時查詢，根據市場信息及時正確計劃產能，避免產能不當造成的損失。及時通報國家產業政策，引導企業向技術創新和產品創新方面努力。

（三）把保障民生作為化解產能過剩的重要前提，做好職工安置工作

1.依法支付經濟補償。當鋼鐵企業破產清算時，必須依法與相關職工終止勞動合同。對于距法定退休年齡5年之內的鋼鐵企業職工，可以自愿選擇由單位一次性為其支付基本生活費和繳納至法定退休年齡社會保險費，職工也可以選擇領取經濟補償金。對于需要與企業解除勞動關系的鋼鐵行業職工，必須先把拖欠的職工工資補發完畢和補繳各項社會保險費用，依法對解除勞動關系的職工給予經濟補償，并把各項社會保險關系合理轉移交接。另外，對某些符合條件的鋼鐵企業職工可以實行企業內退，到法定退休年齡之后才能領取基本養老金。

2.鼓勵鋼鐵企業職工積極參與創新創業。一方面，遼寧省內鋼鐵企業工會應當積極鼓勵企業員工開展崗位創新創業創效行動。另一方面，為了減輕企業和社會負擔，積極搭建創業平臺，從提供創業服務入手，支持放假待崗員工開展自主創業行動。在做好經濟幫扶的同時，通過創業工作平臺的搭建，多方面為員工自主創新創業提供服務和便利條件，鼓勵更多鋼鐵企業職工參與到創業創新中來。

3.積極開展多種形式的技能培訓。實施鋼鐵企業高技能人才培養扶持政策，通過給予一定補貼等形式，大力開展技師、高級技師培訓。鼓勵鋼鐵企業開展職工技能培訓、崗位技能提升培訓，企業發生的教育經費支出，按比例準予稅前扣除。要加大就業援助力度，通過開發公益性崗位等多種方式予以幫扶，通過培訓尋找、適應新的就業崗位，財政部門要有一部分資金用于支持鋼鐵企業職工轉崗和新技能的再就業培訓。遼寧省目前服務業發展態勢良好，未來會有越來越多的就業機會，再就業培訓可以多關注服務業的就業方向。

4.成立突發事件領導小組。積極做好應急預案和突發事件控制。建議成立鋼鐵行業去產能突發事件領導小組。領導小組定期召開會議，充分研討，對化解產能過剩進展程度、相關企業動態及鋼鐵企業職工再就業情況和心理狀態等情況時刻關注。遼寧省內各市都要設立領導小組，定期對省內鋼鐵行業進行風險排查和評估，及時通報情況，謹防突然出現破產關閉潮和下崗潮，引發社會矛盾。建議財政劃撥一部分資金用于解決可能和已經發生的意外突發事件，對目前因產能過剩嚴重面臨停產且員工較多的大型國企給予重點關注。充分發揮企業工會的積極作用，堅持正確的思想和輿論導向，及時充分地了解并疏導職工的思想情緒。

（四）創新企業競爭發展模式，形成新供給

1.用技術創新引領積極向價值鏈高端攀升。鋼鐵企業普遍存在管理理念落后，產品同質化嚴重，競爭激烈的現象。今天的高附加值產品，明天可能就會變成低端產品。企業要想生存，必須通過技術創新，不斷提升核心競爭力。關鍵領域技術進步能夠推動產業向價值鏈高端攀升，提高產業核心競爭力，為擴大市場份額和實現可持續發展提供堅實的物質基礎。鋼鐵企業應樹立市場競爭意識，發揮自身優勢，推動差異化發展，提高生產裝備和產品技術含量，加強管理、構建渠道、培育品牌，改變原材料工業處于產業鏈和價值鏈低端狀態，加快產業轉型升級，逐步實現高附加值化和高經濟效益化的發展。力求通過創新在生產成本與產品差異化上建立領先優勢，從而帶動相關過剩產能的消化。

2.引導鋼鐵行業與“互聯網+”融合發展。引導鋼鐵制造業與“互聯網+”融合發展，實施鋼鐵企業智能制造示范工程。為了充分滿足客戶小批量、多品種的產品新需求模式，積極提供網絡服務，發展網上訂單。提高鋼鐵企業研發、生產和服務等階段的智造能力，實施鋼鐵企業智能制造示范工程，建設一批有示范作用的工廠。緊密加強鋼鐵行業生產加工與下游用鋼行業需求之間的充分對接，重點推進高速鐵路、汽車、船舶、核電等領域重大技術裝備所需高端鋼材品種的研發和生產，并加強后期的跟蹤服務，不斷對產品進行提升改進。

3.鼓勵鋼鐵企業積極發展生產性服務業。以服務鋼鐵主業為切入點，遼寧鋼鐵企業應積極構建起一整套與主業系統配套、功能完善、專業化的生產性服務業，實現了由內生型向市場型的轉變，其中包括商貿物流業、工程技術服務業等。生產性服務業不僅能給企業自身帶來了方便，產品銷售、產品設計、研究開發等具有較高價值量的高端環節，還可以實現提高經濟效益，有利于產業結構的調整。

（五）繼續全面深化改革，破解鋼鐵行業去產能難題

1.推動供給側結構性改革。多年來鋼鐵行業同質化擴張、結構失衡和落后產能等問題日趨嚴重，應加快供給側結構性改革，改革重心從控制產能總量轉向優化產能結構與效率。從遼寧省目前情況來看，產業發展政策密集的行業也通常是產能過剩相對嚴重的行業。因此，供給側改革意味著產業政策將逐步由競爭政策取代，普惠性補貼代替專項性補貼，讓公平競爭的市場機制來進行優勝劣汰，避免特定補貼帶來的企業競爭失衡。充分利用市場機制，積極引導產能退出是供給結構優化的重要舉措。以前為提升整體效率，用公共財政幫助競爭中的失敗者，這是低效率、反競爭的方式。在市場化兼并重組和破產清算的過程中，能夠有效識別哪些是過剩產能以及誰才是在競爭中被淘汰的，因此低效率產能逐步退出市場，產能供給結構進一步得以優化。

2.健全完善生產要素市場。土地、資本和勞動力是生產活動所需要的三種基本要素，遼寧產能過剩與老工業基地振興的要素驅動、投資拉動行為關系密切，地方政府的產業政策起到了推波助瀾的作用。為從根本上消除政府干預市場主體經濟活動，應逐步取消政府干預資源配置的工具，完善土地價格的形成機制，以市場化手段調節土地供求及其價格，同時要完善金融信貸市場，以市場的手段決定信貸資源的配置，使信貸資源流向高效率的生產企業，提高資金的使用效率。弱化國有商業銀行的作用，逐步提高企業投資中自有資金的比例，降低企業投資中的風險外部化程度。

3.扶持鋼鐵行業中的民營企業做大做強。做大做強民營企業是鋼鐵行業去產能的有力措施之一。目前遼寧省普遍存在國企強民企弱的狀態，這也是導致產能過剩的重要原因。要積極營造民營企業健康成長的良好社會環境和輿論環境，重點培育一批行業中起到領頭作用的民營大中型企業。鼓勵民營企業技術創新，重點扶持具有高成長性的民營科技企業發展。保護民營企業家的合法權益，不斷提高民營企業家的社會地位。