太倉“政經分離”改革路徑選擇

王麗琴／江蘇省太倉市委農村工作辦公室

太倉“政經分離”改革路徑選擇

王麗琴／江蘇省太倉市委農村工作辦公室

一、“政經分離”改革提出背景

中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年11月2日印發《深化農村改革綜合性實施方案》指出，當前和今后一個時期，深化農村改革要聚焦農村集體產權制度、農業經營制度、農業支持保護制度、城鄉發展一體化體制機制和農村社會治理制度等5大領域。在進行農村集體產權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區，探索剝離村“兩委”對集體資產經營管理的職能，開展實行“政經分開”試驗。這是中央文件首次提出“政經分離”。

所謂的“政經分離”就是改變目前村級集體身負發展經濟和社會管理雙重職能的現狀，將村級承擔的本應由公共財政負擔的社區管理服務職能與發展集體經濟的職能相剝離，實行政經分離、政社分開，這既是理順基層治理關系、實現公共服務均等化的必然選擇，也是推動集體經濟轉型、提高農民股份分紅水平的現實要求。簡單講“政經分離”就是將村級行政管理職能與經濟發展職能分離，這是農村社區股份制改革今后的發展重點和方向。改革開放后，農村集體經濟經過新一輪發展積累了一定的經濟實力，加之隨著城市化進程的加速推進，建立在舊有鄉土治理觀念上的管理體制已經不能適應其發展需要，農村利益主體多元化，各種“權”“利”不明晰，集體經濟發展受限，發展理念落后、方法單一，資源無法激活；人的城市化滯后于村莊的城鎮化等一系列問題暴露出來。農村要發展，這些問題必須解決。“政經分離”就是要打破舊的不明晰的管理框架，建立符合城市化發展要求，與市場接軌的管理框架，激活存量，為農村的發展松綁，讓村民（股民）能夠更好地分享集體經濟發展的成果。“政經分離”不僅解決了老問題，實現了城鄉公共服務均等化，還有利于群眾共享改革成果、有利于推進城市化進程、有利于確保農村社會的長治久安。關鍵還給農村經濟一個新的改革動力，促進了城市、農村經濟可持續發展。

二、太倉村（涉農社區）及社區股份合作社現狀

自2003年到2008年，太倉先后組建了94家社區股份合作社，入社農戶66835戶，社員254541人，當時產權制度的改革形式多數為資產保護型。從2012年起，太倉著力推進農村社區股份合作社股權改革。到2016年底，累計完成社區股份合作社資產量化、股權固化92家。根據對全市94個村（涉農社區）調查分析，目前太倉農村及社區股份合作社現狀表現為三個方面特點：

經濟發展結構多元化。農村集體經濟發展呈現實體多元化特征，農村社區股份合作社主要負責對標準廠房、集宿樓、三產門面等集體資產的租賃管理；合作農場（土地股份合作社）負責對集體土地的自主經營和管理；勞務合作社組織失地農民開展勞務活動獲得收益；富民合作社吸納農戶閑余資金，聯合集體資金建設各類發展載體獲得租金收入；各類農民專業合作社結合村、鎮域發展特色，組織農產品生產、加工、銷售等。

公共服務支出占比高。2015年，全市94個村、涉農社區（社區股份合作社）公共服務費用支出總額24699萬元，占全年支出總額的41.8%。其中應由公共財政負擔的費用總額19170萬元，占到公共服務費用支出總額的77.6%。支出最多的一塊來自于社區管理，占應由公共財政負擔的費用總額的39.1%。村級（社區股份合作社）接近一半的支出用于公共服務性開支，且承擔了絕大部分公共財政支出。

服務工作人員數量多。農村工作面廣量大，且隨著農村經濟的發展，參與到農村（涉農社區）工作的人員越來越多。全市94個村（涉農社區）工作人員總數1075人，其中：定工干部427人，條線干部432人，其他合同制聘用人員216人。1075人中，承擔發展經濟責任的316人，參與社會管理、公共服務的759人。

三、推進“政經分離”改革難點

社區股份合作社股權改革的最終目標是實現政經分設，獲得經營效益最大化，最大程度保障社員權益。“政經分離”因為涉及各方利益的分化和再造，甚至涉及傳統理念、文化觀念的沖突，改革難度相當大，主要表現在四個方面：

組織框架如何搭建。要解決“政經分離”是否會削弱基層黨政組織作用的觀念沖突，將基層黨組織對合作經濟組織的直接管理轉到間接管理。但如何在體現黨組織領導作用基礎上，搭建起經濟獨立運行的組織管理框架，需要一系列頂層的制度設計保障才能得以實現。

管理職能如何理順。政社不分導致管理結構不順，村委會既擔負村級事務管理，又兼具村級經濟發展職能，導致村干部不能集中精力，全力以赴抓好社區建設，同時又使合作經濟組織不能真正實現現代企業經營管理，難以建立起對股份合作社和經營者的科學的考核機制。因此，建立科學的職能管理體系，有助于合作經濟組織的長遠發展，是“政經分離”改革的關鍵點。

公共管理費用如何承擔。城市社區所有支出均由財政負擔，而農村社區，包括已經撤村建居的社區卻還是由村集體經濟組織承擔，顯然不合理。當然，這是歷史遺留問題，不可能馬上解決。但是實施“政經分離”勢必要建立起合理的經費支出體制，將村級公共服務和社會管理經費逐步納入財政支出體制，即將社區干部工資、辦公經費，社員保障、醫療、保險、計生等各項費用，以及農村公共服務設施建設維護等管理服務費用改由公共財政來承擔，但在目前狀況下，公共財政的壓力比較大。

工作人員如何分流。“政經分離”后，公共管理職能歸并，集體經濟發展需要有專業的管理團隊，致使村級原有各條線工作人員面臨分流壓力，如何安置好這部分人關系到農村基層的穩定問題。

四、太倉推進“政經分離”改革路徑

“政經分離”是社區股份合作制改革的深化和完善，圍繞改革難點，根據本地實際，按照“因地制宜、穩步推進、促進發展”的原則。在具體的實施上要把握好5個方面：

建立政經分設運行機制。“政經分離”的關鍵是要建立起一套完善的合作經濟組織治理結構，即將原有村級承擔的本應由公共財政負擔的社會管理、公共服務職能從中剝離出來，按城市社區管理要求，由村委會或者設立居委會承擔起社區內托幼養老、社區治安、衛生保健、文教體育等社區建設和管理職能。由社區股份合作社承擔發展村級經濟職能，可下設資產經營公司、勞務合作社、合作農場等，所有經營主體均按現代企業制度規范運行，形成由社區股份合作社統籌管理下各經營主體獨立運行的新型管理體系。并逐步形成在村黨委統一領導下，承擔管理服務職能的村委會（社區居委會）與承擔發展村級經濟職能的社區股份合作社各負其責、齊頭并進的組織管理體系。

規范財務核算。“政經分離”要求必須徹底改變目前的村賬與社區股份合作社、其他經營主體賬務關系不清、核算混亂的現狀，實行分賬獨立核算。在實施“政經分離”前要對各類資產進行全面的清理、界定和核實，在此基礎上建立村（居）委會、社區股份合作社兩本賬，可以通過辦理相關權屬變更手續，將公益性資產劃交村委會，經營性資產劃交社區股份合作社。也可以學習借鑒上海產權制度改革經驗，設置統一時間點，將所有資產劃歸到集體經濟合作社（社區股份合作社）帳，村委會賬務清零。

建立經費合理分擔機制。在目前狀況下，村級發展、建設、管理等各項成本全額在合作社收益中優先列支。然而社區管理是承接政府管理和社會公共服務的一個重要環節，社區建設管理經費理應納入公共財政體系，如蘇州楓橋那樣一步到位，全部由財政承擔公共服務管理費用。但事實上，從太倉公共財政支出的客觀現狀分析，目前的條件還不夠成熟。因此，要探索建立經費合理分擔機制，首先要理清經濟發展與社會管理和公共服務職能界限，再積極探索建立以公共財政為基礎、村級統籌為補充的社區經費運籌體制，作為經費解決的過渡期，并最終實現政府全額購買公共服務。對于過渡期經費的分擔，因為每個村的情況和條件千差萬別，各區鎮的財政實力也高低不同。因此，要因地制宜，可在財政允許條件下，對村級公共服務和社會管理經費在一定時期內，按支出總額的一定比例予以補貼（補貼比例可根據財政實力逐步提高調整），剩下部分由集體經濟組織發展積累予以解決。

做好人員的分流工作。要根據村（居）委會和社區股份合作社的職能區別，對現有工作人員按照人員性質、年齡、職能承擔等情況，綜合考慮、合理分流。對分流到村（居）委會的人員，在收入待遇上要老人老辦法，就高不就低；對分流到發展經濟職能的人員，收入待遇要根據責任承擔和崗位業績情況，給予適當激勵。作為富余人員分流的，也要通過技能培訓，介紹崗位等辦法，給予出路，防止引發新的矛盾，影響社會穩定。

創新資產經營管理機制。由于農村集體經濟組織資產形式多樣，有標準廠房、集宿樓、三產門面、土地等，需要借助一定載體和具備一定經營能力的人員進行管理。因此，可以考慮由社區股份合作社出資組建資產經營管理公司，負責原有村集體房屋、物業用房、設施設備等資產租賃管理，以及資金投資入股等資本經營，壯大集體經濟實力。同時可根據資產經營情況，適當吸收社區外資金參股，從而形成由社區股份合作社控股，股東性質多樣的資產經營管理公司，并聘請專業人員經營集體資產，使集體資產充分實現保值增值。建立人員考核激勵機制，可允許董事會成員擁有一定份額的股權，使經營人員的自身利益與集體利益緊密掛鉤、相互牽制。對業績突出的經營人員，給予一定額度的經濟獎勵，以此激發、增強經營管理者的工作積極性和責任心，更好地服務于集體經濟發展。社區股份合作社承擔集體資產、資源、資金的交易和監督管理職能，確保“三資”交易的公開性、高效性和安全性，提高農村“三資”經營管理水平。合作農場（土地股份合作社）負責對村域內的耕地、林地、河塘等資源，采用自主經營或租賃經營方式進行管理，增加土地經營收益。勞務合作社負責本區域內勞動力資源的組織和整合，通過對外承攬業務增加經濟收益、提高農民收入。

五、強化各項保障助推“政經分離”

“政經分離”是自上而下的一種制度安排，只有強化各項保障，才能確保改革的順利推進，取得實實在在的成效。

始終堅持黨的領導。要避免過分強調合作社權益和社員分紅，而忽視了集體經濟組織應承擔的責任和義務，這不利于農村社會的穩定。因此，既要堅持民主管理、民主決策、民主監督這一方向，又要堅持黨組織領導地位這一核心。只有這樣，村委會作為自治組織，股份合作社作為經濟組織，二者之間的關系才會和諧兼容。在選舉合作社理事長的時候，既要尊重民意，又要考慮能力。如可在推選社區股份合作社理事長時，先由社員推選出候選人，再由村黨組討論決定最終人選。社員代表、理財小組成員等也可由其提名選舉產生，這也是基層堅持和保證黨的領導的一種探索。

切實加強組織保障。“政經分離”改革牽涉到太倉8萬多農戶的切身利益，改革的成敗關系到30多萬社員未來對集體經濟發展成果的共享，關系到農村社會的長久穩定。因此，市、區鎮、村（社區）三級必須在思想上高度重視，分別建立改革工作小組，做好宣傳、指導工作，將職責落實到具體部門、人員，發動農村老黨員、老干部、老會計、老村民等社會力量，各司其職，齊心協力，才能確保改革的順利推進。

不斷完善政策體系。一是政策方面。實施“政經分離”改革，要求從市級層面上要出臺相關文件，拿出具體方案，明確改革實施的具體操作步驟，經濟發展、公共服務崗位認定，公共管理經費來源，人員安排方案等相關內容。二是經費方面。“政經分離”的一個關鍵點就是要解決公共管理服務經費的來源問題，這就需要一定財政資金的有力支撐，才能確保改革的徹底性、實效性。三是相關配套政策方面。作為獨立的市場經濟主體，社區股份合作社理應納稅，但事實上，社區股份合作社除了發展集體經濟職能外，還承擔了許多公益職能，以及保障農民持續增收職能，因此，不能把社區股份合作社等同于一般企業，所以需要稅務部門主動調查研究，在稅收扶持上有所傾斜，給予社區股份合作社稅收適當減免。□