政府財務(wù)信息公開的國際比較

綿陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院 唐冬

政府財務(wù)信息公開的國際比較

綿陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院 唐冬

我國財政制度改革要求政府有對公眾公開財務(wù)信息的義務(wù)，讓公眾能夠隨時監(jiān)督政府行為，進而提高政府的財務(wù)信息質(zhì)量，確保政府財政支出的公平透明。國內(nèi)外相關(guān)資料顯示，美國、英國和新西蘭等國家的政府財務(wù)信息公開的透明度較高，而我國財務(wù)信息由計劃經(jīng)濟時期的保密狀態(tài)到財政體制改革時期下的預(yù)算公開，雖已實現(xiàn)了信息的公開透明，但仍存在公開內(nèi)容的缺失、保障機制不健全等若干問題。本文通過對比國內(nèi)外政府在財務(wù)信息公開機制、公開內(nèi)容和信息化建設(shè)三方面的異同點，為進一步完善我國財政制度建設(shè)提供了相關(guān)建議。

政府財務(wù)信息 信息公開 國際比較

隨著人民生活水平的提高，越來越多的公眾開始關(guān)注政府行為，愿意參與到國家治理中，政府財務(wù)信息是評價政府工作效率的重要途徑。因此，我國財政制度改革要求，各級政府部門要及時公布財務(wù)信息，接受公眾關(guān)注和監(jiān)管。查閱國際預(yù)算公開指數(shù)排名可知，美國和新西蘭能夠全面進行廣泛預(yù)算的公開，英國能夠全面進行重點預(yù)算的公開，但中國卻屬于預(yù)算公開缺失的國家之一。自十八屆四中全會后，服務(wù)型政府的新職能就是要提高政府財務(wù)信息的透明度。基于此，要進一步完善我國政府公布財務(wù)信息制度、擴大財務(wù)信息的公布范圍、強化政府財務(wù)信息化建設(shè)，才能有效監(jiān)管政府行為，提高政府財務(wù)信息的透明度，更好的為公眾服務(wù)。

表1 美國績效信息報告標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容

一、國內(nèi)外政府財務(wù)信息公開機制方面的對比分析

（一）國外政府對財務(wù)信息公開機制的要求

（1）美國。早在1966年，美國政府公布財務(wù)信息的要求便被納入到美國法律中，規(guī)定政府的財務(wù)支出必須要在合理的預(yù)算范圍內(nèi)，并且要受到公眾的監(jiān)督。1976年將政府公布財務(wù)信息作為其履行的義務(wù)之一。2009年美國管理預(yù)算辦公室為政府財務(wù)報告和績效報告規(guī)定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并在2014年制定了可向公眾公開的標(biāo)準(zhǔn)化財務(wù)數(shù)據(jù)。美國財務(wù)信息編制分兩類，一類是聯(lián)邦會計準(zhǔn)則委員會編制的FASAB，包含7類概念公告和44類規(guī)則公告等。另一類是政府會計準(zhǔn)則委員會編制的GASB，包含6類概念公告和71類規(guī)則公告等。1994年又將績效信息報告納入到財務(wù)信息報告中加以公開，并編制了16類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范其發(fā)展，其標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。從表1中可知，美國績效報告中包含了三個目標(biāo)，其中1-7標(biāo)準(zhǔn)用來評價宏觀層面的績效信息報告，8-14標(biāo)準(zhǔn)用來評價績效信息的主要內(nèi)容，15-16標(biāo)準(zhǔn)用來評價績效信息的表達方式。

（2）英國。英國法律規(guī)定，由司法部公布的政府信息的獲取和使用無居民身份限制，且類似學(xué)校、地方政府、服務(wù)機構(gòu)等公共機構(gòu)需定期公開信息，但可以決定信息公開的形式和費用。同時，信息使用人可以自由申請信息公開，信息提供者即可以收取費用公開信息，也可以依據(jù)豁免權(quán)規(guī)定不予理睬。由政府財務(wù)報告手冊負責(zé)解決與財務(wù)預(yù)算有關(guān)的事宜，根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則進行基金或收支流的整合，F(xiàn)ReM依據(jù)通用會計準(zhǔn)則進行編制，包含公司法中財務(wù)信息的公開要求、財務(wù)報表的結(jié)構(gòu)、IAS、IFRS和SIC解釋等。在會計和預(yù)算方面規(guī)定，在選擇會計政策前，要考慮預(yù)算的要求，必須能反映真實與公允，在修訂預(yù)計會改變預(yù)算和國民收益的會計政策前，要與財務(wù)報告修訂方協(xié)商。

（3）新西蘭。新西蘭是政府財務(wù)信息公開機制最健全的國家，不僅績效報告納入到政府財務(wù)信息報告中，還實現(xiàn)了信息的完全公開透明。新西蘭議會依據(jù)公共財政法案、國有企業(yè)法案和國家部門法進行公共部門財務(wù)管理活動的治理。公共財政法案是政府進行公共金融投資的基礎(chǔ)依據(jù)，依據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，要求相關(guān)部門在開展公共金融投資前必須向議會備案，接受議會投票決策權(quán)。國有企業(yè)法案認可政府相關(guān)部門以商業(yè)的形式進行運作，但依據(jù)應(yīng)計制原則進行核算。國家部門法要求將高層部門和資源的管理下放到下一級。同時還規(guī)定公眾有獲取合法信息的權(quán)利，即能參與方案的編制，又能向政府問責(zé)。新西蘭實行政府財務(wù)報表的商業(yè)化，由新建立的會計準(zhǔn)則評審委員會負責(zé)其編制。同時規(guī)定政府財務(wù)信息報告依據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，提供包含預(yù)算信息在內(nèi)的通用財務(wù)報表，也就是說不論財務(wù)報表是否合并，均能實現(xiàn)各期和各實體之間的比較，進行預(yù)算差額的解釋。

（二）國內(nèi)政府對財務(wù)信息公開機制的要求我國自改革開放后，政府財務(wù)信息才由保密化轉(zhuǎn)變?yōu)楣_化。為了加快我國財務(wù)改革的步伐，預(yù)算法等法規(guī)要求要建立規(guī)范化和透明化的預(yù)算制度，更是在2014年提出除涉密信息外，必須公布所有“三公”經(jīng)費，實現(xiàn)政府財政信息全透明。盡管如此，我國財務(wù)信息公開的標(biāo)準(zhǔn)和范圍的規(guī)定不盡相同，會計準(zhǔn)則結(jié)構(gòu)不夠細化，沒有明確的法律規(guī)定，預(yù)算外的信息解釋公開較少等，因此，不能全面評價政府的工作效率。

（三）國內(nèi)外政府財務(wù)信息公開機制比較通過國內(nèi)外對比可知，美國擁有健全的法律體系能夠為財務(wù)信息公開提供較好的保障。英國以強制性法律要求約束政府公開財務(wù)信息，并為財務(wù)信息提供了全面的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。新西蘭則建立起一整套財務(wù)信息績效管理程序，依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)為信息公開提供了法律基礎(chǔ)。我國政府財務(wù)信息公開的時間較短，仍處于不規(guī)范階段，法律界定也相對模糊，不能做到信息公開的全面化，執(zhí)行效率較低，操作性較差。

二、國內(nèi)外政府財務(wù)信息公開內(nèi)容的對比分析

（一）國外政府財務(wù)信息對公開內(nèi)容的規(guī)定

（1）美國。美國政府財務(wù)信息報告與預(yù)算報告均覆蓋了政府財務(wù)運營全過程，主要有以下幾部分構(gòu)成。一是聯(lián)邦政府預(yù)算，包含總統(tǒng)預(yù)算、優(yōu)先事項預(yù)算等總報表。二是分析預(yù)測，包括經(jīng)濟會計分析、政府收支分析、債務(wù)分析等各類按功能或項目分類的報表。三是附錄，包括與撥款或基金相關(guān)的事項。四是具有可比性的預(yù)算、收支、債務(wù)等歷史數(shù)據(jù)。五是聯(lián)邦政府債務(wù)和預(yù)算余額。對外公開的聯(lián)邦政府報告包含整個聯(lián)邦政府的財務(wù)報表、未經(jīng)審計的補充附帶信息、獨立審計報告等。聯(lián)邦各部門報告包含各部門具體的財務(wù)支出狀況。美國管理與預(yù)算辦公室獨立負責(zé)預(yù)算報告的編制，其編制流程也相對復(fù)雜，首先由國會負責(zé)審批預(yù)算草案，然后國會預(yù)算局進行報告編制，之后交于眾參兩院各部門委員會評估，并由總統(tǒng)修改。修改后的法案再次提交國會進行審議，當(dāng)審議通過時才正式生效，并且在預(yù)算執(zhí)行時，由OMB進行項目資金的分配和實施進行監(jiān)管，預(yù)算收入歸財政部監(jiān)管，國會對財政部監(jiān)管。

（2）英國。英國的會計和預(yù)算系統(tǒng)實行編制的統(tǒng)一化和運作的獨立化。英國公共資金管理標(biāo)明了財政部的職責(zé)和政府資金的使用原則，會計和預(yù)算原則標(biāo)明未納入到政府預(yù)算的資金在進行投資前需經(jīng)財政部批準(zhǔn)。預(yù)算結(jié)構(gòu)需按照項目分類，不同部門的結(jié)構(gòu)可不一致。年度報告是用來進行宏觀層面的預(yù)算核對，包括績效報告、財務(wù)報告和問責(zé)報告，通常以獨立文檔的方式在英國政府網(wǎng)站上加以公開。其中績效報告主要涉及年度報告中的主體信息、目標(biāo)策略和面臨的風(fēng)險，以公平和可理解的方式進行關(guān)鍵績效的分析和核查，解釋關(guān)鍵財務(wù)信息和總結(jié)等內(nèi)容。財務(wù)報告涉及各種收支狀況、財務(wù)政策和金融工具。問責(zé)報告包含公司治理報告、薪酬和員工報告、國會問責(zé)和審計報告。此外，中央政府還公開各種不同類型的已審計財務(wù)報告，如統(tǒng)一基金、應(yīng)急基金和國家貸款基金等，和基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的各部門獨立要求的合并財務(wù)報告。

（3）新西蘭。新西蘭的財務(wù)與預(yù)算報告也是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為原則編制的，包含七個通用報表，報表的主要內(nèi)容可以與上年結(jié)果進行對比。其中財務(wù)業(yè)績報表以傳統(tǒng)商業(yè)模式解釋了收支平衡和盈虧收益的構(gòu)成。預(yù)算信息包含在財務(wù)業(yè)績報告中，是在通用會計準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則進行編制，能夠與實際財務(wù)結(jié)果進行對比，用來評價政府績效和服務(wù)成本。在政府財務(wù)管理方面，主要通過議會對部門監(jiān)管和各類皇冠公司對公共資源管理的問責(zé)文件來實現(xiàn)。首先，意向聲明中規(guī)定了各類實體目標(biāo)的計劃和經(jīng)營戰(zhàn)略，要讓信息使用者掌握各類實體經(jīng)營的影響因素和最終結(jié)果，以此評價實體業(yè)績，以便進行信息的對比，但最終都需通過議會進行批準(zhǔn)。其次，預(yù)測服務(wù)績效報表是預(yù)算請求的基礎(chǔ)。最后，服務(wù)績效報表通過提供財務(wù)和非財務(wù)信息對目標(biāo)的反饋，同時包含意向聲明中的輸出結(jié)果，并且能夠與預(yù)期收支費用進行對比。

（二）國內(nèi)政府財務(wù)信息對公開內(nèi)容的規(guī)定我國政府在公開財務(wù)信息時主要涉及年度預(yù)算報告、審計報告及各類經(jīng)濟文件，但內(nèi)容大多圍繞預(yù)算信息，除資產(chǎn)負債等信息外，就是各種增長率的變化，對其他相關(guān)信息的公開力度較小。根據(jù)國內(nèi)學(xué)者資料，我國各個省份之間公布的政府信息也大有不同。經(jīng)濟發(fā)展較快的省份預(yù)算表相對詳細完整，可供公眾隨時閱讀下載，經(jīng)濟發(fā)展落后的省份預(yù)算表內(nèi)容較少不全面，無法進行下載對比。

（三）國內(nèi)外政府財務(wù)信息公開內(nèi)容比較由以上對比可知，美國政府財務(wù)信息內(nèi)容全面、編制規(guī)范性較高，能保證信息公開的質(zhì)量和及時性。英國公開的政府財務(wù)報告在滿足不同公眾需求的同時，還納入了問責(zé)報告。新西蘭政府財務(wù)報告能夠根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)和原則進行編制，公開結(jié)構(gòu)完整。因此，國外發(fā)達國家的政府財務(wù)信息不僅包含預(yù)算信息、財務(wù)信息和績效信息，英國還將問責(zé)報告作為其重要組成部分加以公開，而我國政府公開的財務(wù)信息僅限于預(yù)算信息，未能形成全面完整的財務(wù)報告體系，雖已逐步實行基于責(zé)權(quán)發(fā)生制的報表編制，但公開度較差。此外，我國預(yù)算信息的公開也缺乏細致性和說明性，不能有效進行數(shù)據(jù)的分析和解釋、經(jīng)濟的預(yù)測和展望、風(fēng)險的評估、資金的分配等。

三、國內(nèi)外政府財務(wù)信息化建設(shè)的對比分析

（一）國外政府對財務(wù)信息化建設(shè)的規(guī)定

（1）美國。在信息化浪潮下，網(wǎng)絡(luò)信息輸出是公眾獲取政府信息最為便利的手段。美國政府從政府網(wǎng)站上對各類預(yù)算信息進行了公開，并提供之前年度的數(shù)據(jù)信息鏈接，既方便公眾查閱和下載，也便于公眾對比和評價。在美國財政部網(wǎng)站上，公眾能夠根據(jù)不同的信息需求進入各分類欄目中查詢和下載相關(guān)信息，并且就常見的問題進行項目介紹和解釋。為了更好地監(jiān)督政府行為，聯(lián)邦資金責(zé)任透明法案中規(guī)定公眾可以進入網(wǎng)站查詢?nèi)魏螕芸钚畔⒌娜ハ颉＠眯畔⑼ㄐ偶夹g(shù)提供數(shù)字化的公共服務(wù)來提高經(jīng)濟透明度，公眾可以免費進行公共服務(wù)信息的獲取和使用。提高公眾參與力度，實現(xiàn)以公眾為核心的政府財務(wù)信息報告發(fā)布。與此同時，充分利用社交平臺、云技術(shù)等創(chuàng)新工具實現(xiàn)政府與公眾的雙向溝通，提高了信息公開的透明度。

（2）英國。國家檔案館網(wǎng)站負責(zé)英國政府財務(wù)信息的公布，可以利用搜索細目以關(guān)鍵詞或分類的方式查詢并下載信息；A到Z瀏覽細目以文件名排列的方式進行信息查詢；Twitter檔案庫細目中列明了各類政府組織的Twitter賬號，可以直接進行不同組織預(yù)算信息的查詢；主體集合細目中公布了中央政府的預(yù)算內(nèi)容和交付方式；信息管理模塊中則公布各類年度報告和賬戶供公眾使用。中央會計和報告在線系統(tǒng)中主要提供各種公共部門匯總的財務(wù)數(shù)據(jù)，來滿足政府財政管理的數(shù)據(jù)需求。財政部網(wǎng)站則以各類形式公開交易磋商、公司報告、政策指導(dǎo)和研究統(tǒng)計等信息。此外，政府下設(shè)的公共機構(gòu)OBR也提供獨立和權(quán)威的公共財務(wù)分析報告，幫助公眾理解最新的數(shù)據(jù)信息。

（3）新西蘭財政部是政府實施財政管理和發(fā)展公共服務(wù)建設(shè)的代言人，因此財政部網(wǎng)站是公開政府財務(wù)信息的主要方式。當(dāng)公眾在信息服務(wù)模塊中提出相關(guān)信息需求時，財政部要在20個工作日內(nèi)就需求進行反饋。若財政部不能滿足信息需求時，則可通過新西蘭統(tǒng)計局進行人口、就業(yè)等信息的查詢；通過新西蘭儲備銀行進行金融、貨幣等信息的查詢。財政部網(wǎng)絡(luò)公開內(nèi)容如表2所示。

表2 新西蘭財政部網(wǎng)站主要內(nèi)容

從表2可知，新西蘭財政部網(wǎng)站的信息公開詳細具體，分類明晰，能夠集中進行信息發(fā)布，便于公眾進行信息查詢。聯(lián)系方式便于公眾與部門間的相互溝通，App的應(yīng)用使信息資料獲得性更加便利。

（二）國內(nèi)政府對財務(wù)信息化建設(shè)的規(guī)定由于我國互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用較晚，政府信息化建設(shè)相對落后，雖然我國已實現(xiàn)財政部網(wǎng)站上的信息公開，但在信息分類和結(jié)構(gòu)方面與發(fā)達國家差距較大。首先在信息分類方面，我國沒有綜合考慮信息用戶的需求，而是無序羅列上眾多的相關(guān)信息，不但影響了信息的瀏覽速度，還造成了信息的重復(fù)性，降低了信息搜索的效率。其次在信息結(jié)構(gòu)上，我國財政部網(wǎng)站上公開的信息大多數(shù)是一些預(yù)算信息、基本概況和聯(lián)系方式，并不能反映政府財政支出的具體項目和數(shù)據(jù)，使信息獲取的質(zhì)量不高。

（三）國內(nèi)外政府財務(wù)信息化建設(shè)比較由以上對比可知，國外政府財務(wù)信息化建設(shè)程度較高，能夠利用多種信息平臺，從信息使用者的需求出發(fā)，對信息進行分類公開，不僅提高了公眾信息獲取的效率，降低了公開成本，而且加強了政府與公眾的溝通，有利于公眾參與國家治理。我國財務(wù)信息化建設(shè)水平相對較低，公開渠道單一，信息分類不明確，不能從公眾角度進行信息公開，只是根據(jù)政府意愿公布信息，降低了信息的獲取效率，造成公布信息的不透明。

四、我國政府財務(wù)信息公開的相關(guān)建議

（一）加快政府財務(wù)信息公布機制改革政府公布財務(wù)信息能夠有效規(guī)范資金使用行為，提高政府公共行為效率。首先要以立法的形式規(guī)范政府財務(wù)信息公布標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和制度，加強同類信息橫向或縱向?qū)Ρ刃浴Ｆ浯我梃b國外經(jīng)驗，規(guī)范政府與公眾在信息方面的溝通力度，做到信息言論自由和信息反饋及時。最后要監(jiān)管政府信息公布的規(guī)范性，保證信息的真實性，加強違規(guī)的懲罰性。

（二）完善政府財務(wù)信息對外公開內(nèi)容進一步加大了我國政府財務(wù)信息公開范圍，不僅有利于我國財務(wù)制度改革，還能夠保證信息公開的透明度。首先繼續(xù)推進權(quán)責(zé)發(fā)生制原則下的財務(wù)信息報告的編制，不斷擴大財務(wù)信息主體范圍，加強財務(wù)人員的專業(yè)培訓(xùn)，保證信息公開的全面性。其次要從預(yù)算報告質(zhì)量、編制時限、公眾參與程度和審批時限等方面入手，進一步增加預(yù)算信息的透明度。最后要參照國外財政管理體制，加強信息預(yù)測和績效評價的力度，提高信息的可理解性。

（三）實現(xiàn)政府財務(wù)信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)我國政府財務(wù)信息化建設(shè)也在信息技術(shù)進步的基礎(chǔ)上不斷完善。首先要利用信息技術(shù)完成政府各部門數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化，加強信息交流的頻率，減少數(shù)據(jù)傳輸成本，加大財務(wù)人員信息技術(shù)應(yīng)用的培訓(xùn)力度，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享性。其次要規(guī)劃網(wǎng)站信息的分類，從信息使用者的需求角度，按照模塊進行信息的整理，提高信息搜索速度，豐富信息的下載方式。最后要擴大信息的公開渠道，利用現(xiàn)代化信息交流方式加強政府和公眾之間溝通的便利性和及時性。

［1］鄧淑蓮、溫嬌秀：《中國省級財政透明度存在的問題及改進建議》，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2015年第10期。

（編輯 張芬）