對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行法律監督的實踐基礎及制度構建

馬力

【摘 要】我國正處在社會轉型期，各方面矛盾大量涌現。根據我國憲法、刑法、刑事訴訟法等法律規定，檢察機關享有對行政執法行為和行政強制措施進行監督的權力。但法律監督權是一種有約束力的監督權。文章對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施的檢察監督進行了實踐和制度方面的探討。

【關鍵詞】公民人身、財產權益 行政強制措施 法律監督 實踐基礎 制度構建

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“強化對行政權力的制約和監督”，“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度”。最高人民檢察院出臺《最高人民檢察院關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》，提出檢察機關將探索建立完善四項制度機制，加強對違法行政行為的法律監督，積極促進依法行政。所謂行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產實施暫時性控制的行為。基于這一定義，行政強制措施可分為對公民人身的行政強制措施和對公民、法人或者其他組織財產的行政強制措施。根據《中華人民共和國行政強制法》第九條之規定，行政強制措施的種類有以下五條：（一）限制公民人身自由；（二）查封場所、設施或者財物；（三）扣押財物；（四）凍結存款、匯款；（五）其他行政強制措施。

一、實踐基礎

人民檢察院是國家的法律監督機關，偵查監督實際上已經包含對公安機關違法采取行政強制措施的監督，立案監督使民事行政檢察工作深受群眾歡迎，這為增設檢察機關行政執法監督權提供了法律基礎、實踐基礎和群眾基礎。作為外部監督的“司法監督”，其范圍應當具有明確性、針對性和限定性。實踐中，檢察機關審慎確定構成要件，進行探索性工作。

首先，確認是否屬于行政強制措施。根據行政強制法的規定，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為，雖然也可能包含“對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為”，但其目的在于強制其履行應當履行的法定義務，屬于行政強制執行，而不屬于行政強制措施。對這部分行為，檢察機關未實行檢察監督。

其次，確認是否“涉及公民人身、財產權益”。除了“其他行政強制措施”或許具有某些不確定性外，《中華人民共和國行政強制法》所規定的各種行政強制措施都可歸入“涉及公民人身”或者涉及“財產權益”。也就是說，只要確認了是行政強制措施，可以將其歸入檢察監督的對象之內。

再次，堅持檢察監督的謙抑性。一般而言，對行政強制措施的檢察監督，應當以當事人申請啟動為前提。這是因為行政復議法和行政訴訟法分別明確將對行政強制措施的不服，納入了行政復議和行政訴訟的受案范圍，如果當事人選擇了這些途徑來維權，則檢察機關不應主動對行政強制措施實行檢察監督。如果當事人選擇請求檢察監督，或者請求檢察機關支持其通過其他途徑來維權，則檢察機關應依法對行政強制措施實行檢察監督。

最后，直接監督和過程監督。強化對行政權的檢察監督，在對其監督對象進行限定的基礎上，檢察監督未明確是直接監督還是間接監督，也規定是過程監督還是結果監督。但是，從對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行檢察監督的屬性來看，檢察機關探索進行了直接監督和過程監督。將檢察機關對行政執法的事后監督變為先期介入，加強了法律監督的力度。這是由行政強制措施的緊急性和暫時性所決定的。采取具有實效的檢察監督方式和方法，才能確保司法監督的公信力和權威性。

二、現實的必要性

中國法學會民事訴訟法學研究會副會長湯維建教授指出，從理論框架和發展視角，對行政執法的監督，可以分為微觀和宏觀兩個層面。微觀層面包含兩方面：一是對行政執法本身合法性的監督，二是對行政執法中依法移送涉嫌犯罪案件的監督。宏觀層面包含兩方面：一是檢察機關行政執法與刑事司法銜接工作機制建設，二是檢察機關監督行政機關行政運行機制。現階段的實踐探索中，可以對實行效果進行評估，將這種摸索理論化，規范化，在憲法框架內將此種實驗性的工作機制逐步發展、上升為法律制度。目前，檢察機關對行政機關在行政管理過程中采取的行政強制措施實施檢察監督，不同于在審查刑事案件中對公安機關偵查活動的監督。當前，檢察機關發現行政機關的行政執法行為中存在違法搜查、查封、扣押、凍結等情形的，往往只能采用發出糾正違法通知書、口頭提出糾正意見等方式予以監督糾正，只要不存在職務犯罪的情形，檢察機關對行政機關的行政強制措施的監督缺乏制度和手段，急需強化。

（一）檢察機關對行政強制措施的監督應突破滯后性和局限性

現實中，糾紛解決制度在現實中的形態和功能總是為社會的各種條件所限定，檢察機關的法律監督功能，也受到各種現實條件的制約，比如檢察機關的管理體制和運作方式、法律文化傳統，以及檢察機關工作人員自身的業務能力和綜合素質等。一方面，司法權本身就具有一定的局限性。司法權的不完善與其本身的性質有著不可分割的聯系。另一方面，現實的社會條件也嚴重制約著司法權功能的發揮。當前行政機關在行政執法活動中采取的搜查、查封、扣押、凍結等措施，均由其單方審批與執行，其運行環境相對封閉，其他機關和個人很難介入該項執法活動中。而檢察機關除對部分刑事大要案進行提前介入外，對絕大部分的行政執法活動亦不具體掌握其情況。另外，因被采取強制措施的相對方處于絕對弱勢地位，且普遍缺乏法律意識，因此即使行政機關存在明顯違法、違規情節，他們也不愿意提出異議，甚至有的根本未意識到該違法違規情況。這影響了檢察機關對行政強制措施的及時監督。

（二）檢察機關對行政強制措施應當強化監督的原因

1.檢察部門開拓職能的需要

加強行政強制措施檢察監督工作，是檢察部門開拓職能、創新工作體制機制的有益嘗試和探索。行政強制法是檢察機關監督同級政府行政行為的法律依據，檢察機關突破僅對生效的判決和裁定監督范圍的限定，可將監督工作前提到行政行為的事前或事中，是強化檢察職能、推進檢察監督行政、避免行政強制失控的一種管理嘗試，為檢察工作更新觀念、創新思路、全面發展提供了廣闊的空間。

2.行政強制措施有時會失范

權力需要限制，特別是無處不在的行政權力；權力也需要監督，檢察監督能更有效促進政府依法行政，改善政府形象。實踐中，主要表現在違法設立行政強制措施種類和執行方式，違反法定程序采取行政強制措施，濫用行政強制措施，超范圍采取行政強制措施，超時限采取行政強制措施，以行政強制措施代替行政處罰，無資質人員采取行政強制措施等情形。由于行政強制措施涉及憲法意義上最為重要的人身權和財產權，相較于其他行政行為，違法行使的破壞性更強，危害性更大，對其進行有效監督和限制具有必要性和緊迫性。《中華人民共和國行政強制法》的頒布就是對行政強制措施的規范，不能在節假日和夜間實施行政強制行為，就是其中一種非常明確的限制性規定。法律法規的規定需要實施，更需要外部監督。

3.當前行政相對人的權利救濟方式不完善

行政執法檢察監督的法理依據是我國國家機關權力配置下的權力制衡理論，檢察權對行政權的監督和制約具有執法過程控制優勢。實踐中，公民對于自身人身權和財產權受到侵害或者認為公權力的行使存在違法情形可以通過行政復議或者行政訴訟的途徑予以救濟。這些救濟方式互相補充，是監督行政權力，維護公民合法權利的不可或缺的組成部分。但行政機關作為國家權力中最活躍、最難以制約的部分，已有的監督救濟途徑不能完全滿足和適應對行政權力的有效制約，也不能滿足公民對自身權益即時保護的現實需求。比如，行政復議作為行政機關的上下級之間的監督制約方式，維持率較高，其獨立性和公正性受到質疑。行政訴訟制度設計中，法院審查的僅為法律規定的僅為行政行為的合法性，且提起行政訴訟需要遵守法定的程序和規則，需要較強的法律知識與技巧。因此，比較各種監督救濟方式，作為專門的法律監督機關和司法機關，檢察機關對行政強制措施和行為進行監督，具有專業性和可操作性，可以彌補上述監督方式之不足，具有充分的可行性，可以更好地維護當事人的合法權益，有效保障國家行政權的正常合法運行。限制或者剝奪人身自由的行政強制措施不能取消，也不宜改由人民法院進行裁定，這是檢察機關行使行政執法監督權的兩個預設前提。行政復議和行政審判均未對行政執法行為形成強有力的監督，無法及時有效地救濟相對人的合法權益，是增設檢察機關行政執法監督權的必要性之所在。

三、制度構建

檢察機關對行政執法行為進行監督，應當建立對涉及公民人身、財產權益行政強制措施的法律監督制度。加強與相關部門的協調溝通，在深入調研和試點的基礎上，明確檢察機關對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施開展法律監督的范圍和方式，完善監督程序和保障措施，建立對履行職責中發現的違法行政行為的監督糾正機制。加強實踐探索，從建立支持起訴等制度入手，逐步完善監督的方式、手段和程序，對檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或不行使職權的行為，及時介入并促使其糾正。

（一）信息共享制度

健全行政執法與檢察監督銜接機制，建立檢察機關與行政執法機關信息共享制度，可以讓檢察監督權即時運行，保證監督的效率。行政執法機關與檢察院可以共同建立案件信息查詢網絡平臺，明確共享范圍、錄入時限，建立實名制執法信息快速查詢機制，實現行政強制措施信息共享，健全互相配合、各盡其責的工作機制。可以建立行政強制措施通報制度，行政機關采取行政強制措施的同時，將有關情況錄入信息共享平臺，即時通報檢察機關，加強溝通協調，有利于檢察機關進行及時監督，使行政強制措施更加規范化。案情通報要建立通報的標準和程序，建立責任追究機制，避免規避通報現象，實現行政強制措施和檢察監督無縫對接。目前，可以考慮制定出臺《人民檢察院行政監督法》，規定執法信息共享和案情通報機制等問題，更好地行使檢察監督權。

（二）設立中止令制度

行政機關在履行職能過程中，有關行政強制措施違反法律規定的程序，違法限制人身自由，違法扣留或使用當事人的財物，檢察機關自行發現上述情況，或者當事人直接向檢察機關申請監督。在當事人提供擔保的情況下，檢察機關可以向同級行政機關發布中止令，暫停該行政強制措施，以免造成無法挽回的損失。該行為類似法院的先予執行制度。經審查，行政強制措施合法有效的，可以繼續實施行政強制措施，做到事中監督，及時監督，實現公正和效率的最大化。

（三）完善檢察建議等現有制度

除了支持復議、支持起訴等方式外，對行政強制措施的檢察監督更多應采取檢察建議的方式。目前，檢察機關的檢察建議制度不具有法定強制力，不具有剛性，無后續效力。行政機關收到檢察建議、糾正違法通知書后，往往缺乏足夠的重視，行政行為的糾正效果極不明顯。對行政違法行為的檢察監督缺少必要的追蹤監督措施，檢察機關一般“只發不管”，沒有深入的監督措施。對于行政機關不作答復，或者故意拖延甚至拒不糾正的情況究竟應該如何處理，這是檢察機關對行政強制措施的監督實踐中所面臨的一大難題。檢察建議制度具有重要的意義和作用，應當以法規的形式進一步細化其對行政機關的約束力：如果行政機關未提出異議又不采納檢察建議，可以規定檢察機關直接申請法院執行，或者比照支持起訴制度起訴至法院。檢察機關進行行政執法監督主要的法律文書，可以有《檢察意見書》《檢察建議書》《執行申請書》《糾正違法通知書》《督促起訴意見書》《中止令》《起訴書》。

（四）建議賠償制度

行政強制措施適用后，對行政相對人造成一定的不利后果，比如財產的損失，對人身權的不當侵害。檢察機關受理當事人的申請后，經審查，確認行政強制措施違法或被濫用，可以發出由行政機關進行賠償的檢察建議，圍繞行政機關違反法定程序、濫用行政強制措施、超范圍超時限采取行政強制措施，侵犯公民人身、財產權益等問題，建議行政機關進行賠償。這一監督工作的推行和細化，可以促進行政強制措施的規范使用，保障公民和法人的合法權益。

（五）公益訴訟制度

檢察監督具有兩面性，對行政機關違法不采取行政強制措施，不作為侵害國家和社會公共利益的案件，由于與公民、法人和其他社會組織沒有也不愿提起公益訴訟的，探索由檢察機關提起訴訟，要求行政機關采取行政強制措施，對有關當事人進行處罰，切實維護國家和社會公共利益。檢察機關圍繞行政強制措施提起公益訴訟，應當積極探索，及時總結實踐經驗，逐步完善條件、范圍、程序、效力，推動公益訴訟相關法律法規規范化，加強對公共利益的保護力度。

司法體制改革，檢察機關的監督范圍將進一步擴大，行政機關實施行政處罰、行政許可、行政裁決、行政征收、行政補償等行政強制措施，應列入檢察機關的監督范圍。檢察機關應從關注民生角度出發，把涉及公民人身、財產權益的行政強制措施監督工作放在突出位置，配合有關部門，積極采取有效措施維護弱勢群體的合法權益，督促行政機關合法規范、公平公正、積極高效地履行職責。