社會轉(zhuǎn)型期公共部門行政倫理失范及其矯正路徑

杜向民+趙成威

摘要：隨著中國政治體制改革的不斷深入，公共部門管理職能逐漸由傳統(tǒng)“管理型”向現(xiàn)代“服務(wù)型”過渡，對這一過程中出現(xiàn)的部分公職人員行政倫理失范現(xiàn)象，如角色沖突、權(quán)力沖突、利益沖突及法理與情理沖突等進行研究。研究認(rèn)為，部分公共部門行政倫理失范現(xiàn)象主要與傳統(tǒng)行政倫理思想的價值追求、行政體制自身不足、多元化價值觀念的誘導(dǎo)及監(jiān)督約束機制的不足等成因相關(guān)，要解決公共部門公職人員行政倫理失范難題，需加強行政倫理法制化建設(shè)，有效處理倫理制度化和制度倫理化及其相互關(guān)系；倡導(dǎo)與踐行高薪養(yǎng)廉與社會主義核心價值觀常態(tài)化教育；加強公職人員自身倫理信念教育，提出自律要求；建立治理主體多元化參與和程序公開的陽光行政體系，在全方位動態(tài)監(jiān)督與引入第三方績效評估體系來規(guī)范和激勵公共部門行政人員。

關(guān)鍵詞：公共部門；行政倫理；矯正；行政人員；公共利益；倫理自律

中圖分類號：D630.1文獻標(biāo)志碼：A文章編號：16716248（2017）02004406

Abstract： With the deepening of Chinas political system reform， the functions of public sectors management gradually transit from traditional “management” type to modern “serviceoriented” type. This paper analyzed the administrative ethical anomie of some public officials in the process， such as role conflict， power conflict， interest conflict and legal and reasonable conflict. The results show that the main causes of some administrative ethical anomie of public sectors are closely related with value pursuit of traditional administrative ethics， administrative system deficiency， induction of diversified values and insufficient supervision and constraint mechanism. To resolve the problem of administrative ethical anomie of public sector officials， it should strengthen the legal construction of administrative ethics， and effectively deal with the ethical institutionalization and institutional ethics as well as their mutual relations； it should advocate and practice highpaying honesty and socialism core values normalized education； it should enhance ethical belief education of the public officers and put forward selfdiscipline requirements； it should establish sunshine administrative system in which main governance subjects should participate in diversified approaches with open procedures， regulating and motivating public sector executives under full dynamic supervision and introduction of thirdperformance evaluation system.

Key words： public sector； administrative ethics； rectification； administrative officials； public interest； ethical selfdiscipline

隨著中國政治體制改革的深入，中國公共部門的管理職能逐漸由傳統(tǒng)“管理型”向現(xiàn)代“服務(wù)型”過渡，管理角色也從“掌舵”向“劃槳”轉(zhuǎn)變。在這一過程中，公共部門行政人員的倫理失范現(xiàn)象多次進入人們的視野，對公共部門的合法性、權(quán)威性基礎(chǔ)產(chǎn)生影響，引起了眾多學(xué)者的關(guān)注，有從行政倫理失范的內(nèi)涵、價值追求、問題對策等方面進行研究[1]，但研究視角和矯正對策還有不足。本研究從沖突論的視角考察公共部門行政倫理失范的表現(xiàn)，分析其行政倫理失范的成因，探索公共部門行政倫理失范的矯正路徑。

一、社會轉(zhuǎn)型期公共部門行政

倫理失范的表現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型時期，中國公共部門進行了行政體制改革，和傳統(tǒng)行政管理相比，取得了不錯的成績，比如行政部門簡化放權(quán)、行政效率有所提高、公共服務(wù)質(zhì)量改善、社會保障逐漸完善等等。然而在這一過程中，公共部門相繼出現(xiàn)了一系列問題，行政倫理失范現(xiàn)象主要表現(xiàn)在價值觀念方面“官本位”思想嚴(yán)重，制度規(guī)范存在缺位，行政行為濫用腐敗，“權(quán)、利、益”等認(rèn)知沖突諸方面[2]。以此為參照，從沖突論的視角出發(fā)，公共部門行政倫理失范的表現(xiàn)主要有4種。

（一）角色沖突：“經(jīng)濟人”與“復(fù)雜人”的沖突

從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，人是“經(jīng)濟人”，即為了實現(xiàn)利益最大化的人。理想化的公共部門行政人員是代表公共利益的“公共人”。這兩種人性假設(shè)對于從事公共部門的行政人員來講，其角色認(rèn)知都是不合理的。角色理論認(rèn)為，“不同的人會扮演不同的角色，即使同一個人會扮演多重角色，不同的角色會給行政人員帶來這些角色所承擔(dān)的特定責(zé)任”[3]。公共部門行政人員是 “經(jīng)濟人”和“公共人”多重角色的“復(fù)合體”，不同的角色擁有不同的權(quán)力，承擔(dān)不同的責(zé)任。角色沖突帶來公共部門行政人員行政倫理失范的表現(xiàn)主要如下：公共部門中的行政人員擔(dān)任著多重角色，既是自己上級部門的下屬，需要執(zhí)行上級的行政命令；同時又是下級部門的上司，領(lǐng)導(dǎo)、管理并監(jiān)督下級部門。公共部門行政人員是由人民選舉產(chǎn)生的公仆，代表著人民的利益。然而，他們也是屬于特定組織的，當(dāng)上級命令與地方性法律法規(guī)、人民利益發(fā)生沖突時，就會構(gòu)成對行政人員倫理精神的嚴(yán)峻考驗：到底是對組織中的上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)還是對人民利益負(fù)責(zé)的角色沖突[4]。

（二）權(quán)力沖突：公權(quán)力與私權(quán)力的沖突

公共部門行政人員是國家公共權(quán)力的行使者。然而在現(xiàn)實公共行政權(quán)力行使過程中，公共部門行政人員有較大的自由裁量權(quán)。這將會出現(xiàn)以下幾類沖突：第一，公共部門的“本位主義”問題。公共部門從自身角度出發(fā)，可能會導(dǎo)致“本位主義”“部門主義”等，公共部門既是“運動員”又是“裁判員”，不可避免地會有所偏袒和徇私，從而出現(xiàn)公共部門組織部門主義盛行，“權(quán)、責(zé)、義、利”不明確等情況。第二，公共部門的擴大化問題。正如帕金森定律所言，公共部門行政機構(gòu)的不斷擴張，會不斷擴充行政機構(gòu)人員及“影子機構(gòu)”[5]，以擴大自己的行政權(quán)力。第三，公共部門的設(shè)租尋租問題。部分公共部門行政人員利用其權(quán)力之利、職務(wù)之便，在實際行政過程中對一些企業(yè)或者商人進行“設(shè)租”“尋租”等不當(dāng)交易，出現(xiàn)“吃、拿、卡、要”等扭曲現(xiàn)象。第四，“零和博弈”現(xiàn)象的出現(xiàn)。當(dāng)遭遇政出多門、多頭指揮的情況時，公共部門中 “站隊”“排序”必然對公共部門行政人員公正、中立等倫理精神提出挑戰(zhàn)。

（三）利益沖突：社會利益與共同利益、個人利益的沖突

利益沖突是公共部門行政人員倫理失范的突出表現(xiàn)，它具有本原性，角色沖突和權(quán)力沖突具有派生性。作為公共部門的行政人員，既要為公共利益服務(wù)，也必然會在一定程度上追求自己的個人利益或組織利益。在社會轉(zhuǎn)型時期，公共部門面臨更加復(fù)雜和嚴(yán)峻的社會環(huán)境和組織環(huán)境，現(xiàn)代公共行政倫理要求公共部門行政人員盡快回應(yīng)人民熱切關(guān)注的問題、切實保障人民群眾的政治權(quán)益和社會利益。社會利益包括作為社會核心利益的多層次的公共利益，也包括具有組織分享性的共同利益與私人獨享的個人利益，但是政府部門的共同利益、行政人員的個人利益與社會大眾公共利益之間的沖突屢見不鮮。例如，部分公共部門對市場進行干預(yù)、管制，甚至操縱，以謀求自身利益[6]。部分公共部門為了政績、業(yè)績，難免會選擇短期利益、局部利益以滿足當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀，從而出現(xiàn)短期利益與長期利益、局部利益和整體利益的沖突。當(dāng)這種情況出現(xiàn)時，公共部門行政人員又該作何抉擇？

（四）法理與情理沖突：法律與道德的沖突

現(xiàn)代民主法治社會中，法律是由倫理規(guī)范發(fā)展而來的，公平正義是公共行政的基本精神，自由法治是公共行政的本質(zhì)要求，敬業(yè)服務(wù)是公共行政的基本要求，公民參與是公共行政的必要要求[7]。公共行政活動常常面臨著公正與非公正、善與惡、美與丑的判斷，這些都屬于倫理的范疇。中國社會是注重“仁、義、禮、智、信”傳統(tǒng)觀念之上的情理社會，諸如2016年北醫(yī)三院產(chǎn)婦“醫(yī)鬧”事件中，社會公眾對弱勢群體的道德關(guān)懷、部分媒體追求“眼球”效應(yīng)進而片面、刻意報道，加之互聯(lián)網(wǎng)不實炒作推波助瀾[8]，在一定程度上會加劇社會群眾與公共部門之間的誤會和矛盾，從而削弱部分公共行政部門的合法性、權(quán)威性。當(dāng)法理與情理出現(xiàn)沖突時，情理判斷、輿論導(dǎo)向會在一定程度上影響公共部門的價值判斷，可能會出現(xiàn)“道德綁架”，妨礙司法公正。

二、社會轉(zhuǎn)型期公共部門行政

倫理失范的成因分析公共部門行政倫理失范現(xiàn)象的影響因素主要與行政體制自身的缺陷、傳統(tǒng)人倫思想的影響、多元價值導(dǎo)向的誘導(dǎo)和監(jiān)督機制不足等4個成因關(guān)系密切。

（一）行政體制自身的缺陷

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會變化的速度加快、人民民主法治思想的崛起等，人民群眾對公共部門提出了更高期待，公共部門承擔(dān)著遠比以往公共行政更多的公共職能和社會責(zé)任。行政體制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，法律、法規(guī)等制度體系不健全。截至目前，中國還沒有形成一套系統(tǒng)的、能夠適應(yīng)中國國情并指導(dǎo)行政實踐的行政體制理論，理論的落后難以在公共部門行政人員具體的行政活動中予以正確的指導(dǎo)和規(guī)范，導(dǎo)致部分行政活動中會出現(xiàn)體制不健全、多頭指揮、爭利奪功、推諉扯皮、監(jiān)督乏力等行政倫理困境。第二，權(quán)責(zé)劃分不明晰。美國著名政治學(xué)家古德納最早提出“政治-行政”二分法理論，對公共部門中行政“職、責(zé)、權(quán)”的劃分有所辨析，但實際中仍存在黨政界限不清、權(quán)責(zé)不明確等狀況，行政管理模式不可避免地在一定程度上存在專制低效、創(chuàng)新不足等弊病。第三，行政權(quán)力異化使法律、制度被虛化。這里的行政權(quán)力異化，指的是權(quán)力主體在行使權(quán)力過程中偏離政治權(quán)力預(yù)定目標(biāo)的一種現(xiàn)象[9]。其異化本質(zhì)是個人利益與公共利益走向?qū)α⒌臓顟B(tài)，使相關(guān)法律、制度約束被虛化、弱化。

（二）傳統(tǒng)人倫觀念的影響

正如費孝通所說，中國傳統(tǒng)社會不是法治社會，而是禮治社會。在傳統(tǒng)習(xí)俗中，強調(diào)“禮”，而非“法”[10]。第一，公共道德觀念弱化。儒家思想更多的是強調(diào)個人“仁、禮、忠、信、廉”等價值追求，卻忽視公共道德和制度道德方面的建設(shè)，致使社會公德和職業(yè)道德約束不足。第二，官僚主義盛行。傳統(tǒng)的封建等級觀念、“層級次序”的官僚主義以及僵化的組織結(jié)構(gòu)等在部分公共部門中根深蒂固，對公共部門行政人員的行政價值觀念具有深遠影響。第三，社會惰性泛化。在公共部門中，傳統(tǒng)“官本位”思想、官僚主義等容易導(dǎo)致公共部門行政人員成為非正式組織的附庸，沒有新想法、新創(chuàng)意、新方式，難免會導(dǎo)致部分公共部門行政人員懶散的官僚作風(fēng)、行政權(quán)力濫用、行政效率低下。

（三）多元化價值觀念的誘導(dǎo)

在社會轉(zhuǎn)型期，多元化的價值理念也對公共部門行政人員的行政倫理規(guī)范產(chǎn)生了猛烈的沖擊。第一，拜金主義思潮沖擊正確的行政倫理。在市場經(jīng)濟時代，逐步發(fā)展起來的拜金主義、享樂主義、奢靡之風(fēng)等價值觀念沖擊正確的行政倫理價值觀，致使公共利益受損。近年來，各大新聞媒體、黨報黨刊公開通報處理的違法違紀(jì)官員及典型事件是拜金主義思潮沖擊的直接表現(xiàn)。第二，從眾心理影響行政人員的行為選擇。著名社會心理學(xué)家勒龐將從眾心理稱之為“群體精神統(tǒng)一性的心理學(xué)定律”[5]。公共部門行政人員在日常行政過程中，可能會出于政治權(quán)威、群體壓力、職業(yè)發(fā)展等原因，從而對組織及其他人提出的意見、看法盲目服從，聽之任之。第三，“群體道德”替換個人的主觀意志。公共部門中的“群體道德”約束對個人影響較大，能夠造成群體中個人利益的暫時消失以及相應(yīng)意識的泯滅，其中的一個主要原因便是千差萬別的個人目標(biāo)被一個集體目標(biāo)所取代。

（四）監(jiān)督機制約束的不足

中國《公務(wù)員法》對公共部門行政人員的考核，在“德、能、勤、績、廉”的基礎(chǔ)上注重實績的考核，重點是工作實績[11]，這便導(dǎo)致部分公共部門在實際的行政過程中，容易出現(xiàn)以下幾種困境：第一，從公共部門下級行政人員來看，對工作功績和職位晉升的盲目追求，會導(dǎo)致公共部門行政人員在管理、考核、評估、監(jiān)督等過程和環(huán)節(jié)中“信息不對稱”現(xiàn)象出現(xiàn)，諸如謊稱虛報、隱瞞不報、弄虛作假等現(xiàn)象頻頻。第二，從公共部門上級考核部門來說，對下屬工作的否定也意味著自己領(lǐng)導(dǎo)能力的欠缺，這也會在一定程度上對下屬部門的管理、考核和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)放寬，以凸顯自己在工作上領(lǐng)導(dǎo)有方，有所建樹。第三，工作績效難以考核和量化。公共部門在行政過程中，工作指標(biāo)的設(shè)立是否合理、科學(xué)，會使得工作績效難以考核、難以量化等問題存在，導(dǎo)致“偷梁換柱”“李代桃僵”等現(xiàn)象出現(xiàn)。第四，公共部門行政人員的政務(wù)公開、透明的積極性、主動性和自覺性不夠，加之信息不對稱的存在，同級人大、政協(xié)委員、媒體及社會公眾對公共部門行政人員的監(jiān)督存在盲區(qū)，導(dǎo)致一定程度的監(jiān)督主體缺位。

三、社會轉(zhuǎn)型期公共部門行政

倫理失范的矯正路徑在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代構(gòu)建“服務(wù)型”政府的過程中，社會公眾對公共部門的服務(wù)公開化、透明化等提出了更高要求。面對公共部門中出現(xiàn)的一些行政倫理失范現(xiàn)象，可以從加強行政倫理法制化建設(shè)、規(guī)范行政倫理價值導(dǎo)向、提升公務(wù)人員倫理自律和完善倫理監(jiān)督機制等4個方面加以矯正，繼而規(guī)范公共部門公職人員行政倫理精神，為行政主體塑造一個良好的行政倫理氛圍，提升行政主體服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，力促社會轉(zhuǎn)型中公共部門行政倫理的常態(tài)化、健康化發(fā)展。

（一）加強行政倫理法制化建設(shè)

公共部門行政倫理法制化建設(shè)，必須要弄清楚這么幾個問題：哪些倫理理念是符合社會發(fā)展主旋律的，哪些倫理行為是值得在行政法規(guī)中倡導(dǎo)和弘揚的，哪些活動是符合社會期許及大多數(shù)人利益的。這些倫理判斷的標(biāo)準(zhǔn)在于體現(xiàn)公共行政的根本價值觀念。

表1是4個西方國家的“公共行政價值觀”，雖然對公共行政價值觀的詳盡程度略有不同，但其主體精神卻完全一致[12]。都體現(xiàn)了行政倫理“公正、合法、權(quán)威”的行政倫理精神。這對中國行政倫理的法制化建設(shè)提供了可參照經(jīng)驗。

鄧小平曾明確指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面”[13]。廖煉忠也認(rèn)為，應(yīng)從體制改革、完善制度和建立制約機制3個角度完善制度治理路徑[14]。以

此為參照，可以從以下3個方面著手：第一，倫理制度化，在借鑒國外先進國家“公共行政價值觀”的基礎(chǔ)上，必須結(jié)合中國國情及社會現(xiàn)實，遵循“德”與“法”的契合，加強中國公共部門行政人員行政倫理法制化建設(shè)。第二，制度倫理化，以法律的合法化、制度化等“剛性”制約來引領(lǐng)、教育公共部門行政人員養(yǎng)成符合社會主義核心價值觀的“柔性”理念，規(guī)范公共部門行政人員在日常行政活動中有法可依、有法必依。第三，制度與倫理相結(jié)合，法律與契約相融合，通過各種渠道的宣傳、教育及文化滲透，為公共部門行政人員在面臨倫理沖突時堅持正確倫理信念的同時，也能為公共部門行政人員違背職業(yè)道德的行為提供懲罰的法律依據(jù) [15]。

（二）規(guī)范行政倫理價值導(dǎo)向

從“經(jīng)濟人”的角度出發(fā)，人是追逐自身利益最大化的人；從“社會人”出發(fā)，人是具有社會交往的人；從“自我實現(xiàn)人”的角度出發(fā)，人是具有成就需要、自我實現(xiàn)需要的人；從“復(fù)雜人”的角度出發(fā)，人扮演的角色不同，其需要呈現(xiàn)出復(fù)雜性。作為公共部門行政人員，既是追求自身利益的個體人，也是維護公共利益的“公共人”。高中義提出，公正是行政倫理的價值追求[16]。基于“角色理論”的分析，應(yīng)規(guī)范和矯正公共部門行政倫理價值導(dǎo)向，進而對公共部門行政人員進行“精神約束”：第一，社會主義核心價值觀常態(tài)化教育。從國家層面、社會層面和個人層面對公共部門行政人員進行教育，規(guī)范其倫理導(dǎo)向，使其能夠牢固樹立“全心全意為人民服務(wù)”的公仆意識。第二，發(fā)揮榜樣作用，樹立倫理標(biāo)桿。在公共部門中尋找那些奮戰(zhàn)在行政崗位一線的公正、誠信、廉潔的行政典范人員，以身作則，以身言教，引領(lǐng)“公正、忠誠、服務(wù)”等行政倫理價值導(dǎo)向，強化正面典型示范作用，增強“四大意識”、落實“五個扎實”，系統(tǒng)推進“追趕超越”的良性競爭態(tài)勢。第三，“高薪養(yǎng)廉”理念的倡導(dǎo)與踐行。一方面提高公共部門行政人員的工資報酬、福利社會保障等，提高其社會地位及安全感；另一方面提高公共部門行政人員“違紀(jì)成本”，發(fā)現(xiàn)一例，通報一例，處理一例。堅持以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，以行政倫理為指導(dǎo)，以倫理道德為底線，規(guī)范公職人員的行政活動，減低違法違紀(jì)事例。

（三）提升公職人員倫理自律

提升公職人員倫理自律，可以從以下幾個方面著手：第一，堅守“底線倫理”，牢筑倫理信念。公職人員應(yīng)自覺對十八屆以來各項規(guī)定、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育等理論進行系統(tǒng)學(xué)習(xí)，防觸“政治紅線”、堅守“倫理底線”、牢筑“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨觀念。第二，增強黨性修養(yǎng)，提升自律要求。公共部門行政人員的倫理價值觀要符合“底線倫理”的要求，更要有共產(chǎn)黨人的價值追求——“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，并為之不懈奮斗。公共部門行政人員在嚴(yán)于律己、追求公正的同時，也要提高辦事效率、降低行政成本、提升服務(wù)質(zhì)量、增加社會效益。第三，加強自身教育，強化倫理精神[17]。行政人員應(yīng)注重理論學(xué)習(xí)與實踐操作相結(jié)合，國外與國內(nèi)相借鑒，將國外先進“公正、合法、權(quán)威”倫理精神與中國傳統(tǒng)“仁、禮、忠、信、廉”倫理道德結(jié)合起來，將行政倫理要求看成是在認(rèn)識其職業(yè)倫理和社會道德規(guī)范之后的一種自我立法、自我約束，更是一種自愿、自覺、自決的行為選擇。

（四）完善倫理監(jiān)督機制

阿克頓指出：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗[5]。十八屆三中全會以來，習(xí)近平總書記多次提出：必須把權(quán)力關(guān)進“制度”的籠子里。怎樣預(yù)防權(quán)力腐敗、運行的合法性和正當(dāng)性，完善權(quán)力監(jiān)督以及由誰評估，是我們亟需思考和解決的問題。圖1是公共部門行政倫理監(jiān)督機制構(gòu)建模式。

根據(jù)圖1，可以從以下4個方面進行公共部門行政理論監(jiān)督機制模式的構(gòu)建：第一，治理主體多元化參與。公共部門的治理需要利益相關(guān)方共同參與，它既是一種體現(xiàn)民主的方式，也是公共部門保障民眾參與權(quán)的表現(xiàn)形式，從不同維度、不同層面表達他們的意愿和訴求，群策群力，提供更多維、有效的公共政策，以保證公共政策更加適應(yīng)社會發(fā)展的動態(tài)環(huán)境。第二，程序公開，陽光行政。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景下，公共部門在簡政放權(quán)、簡化行政程序的同時，需要加快電子化辦公進程，通過“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”“互聯(lián)網(wǎng)+政府辦公”“互聯(lián)網(wǎng)+業(yè)務(wù)培訓(xùn)”等，開展形式各樣的服務(wù)項目，保障民眾知情權(quán)、參與權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，有利于公共部門合法性和權(quán)威性的樹立。第三，全方位動態(tài)監(jiān)督。新媒體時代下人人都是媒體中心，都是話語體系的倡導(dǎo)者和維系者。在這種全方位、全過程、全動態(tài)的監(jiān)督方式下，更加需要規(guī)范作為“個人”的公共部門行政人員道德認(rèn)知和倫理判斷，弘揚社會主義核心價值觀主旋律，激發(fā)正能量。第四，引入第三方績效評估。引入第三方構(gòu)架科學(xué)、合理的績效管理指標(biāo)，以客觀、公正為準(zhǔn)則，將定性與定量結(jié)合起來，評估公共部門行政人員的績效及貢獻，將其作為考核、評優(yōu)、晉升的依據(jù)，能夠有力規(guī)范和激勵公共部門行政人員。

四、結(jié)語在構(gòu)建服務(wù)型政府的攻堅轉(zhuǎn)型時期，公共部門行政人員更應(yīng)秉承“公正、忠誠、合法”的行政倫理精神。本文從沖突論的視角對公共部門行政倫理失范問題、成因及矯正路徑進行審視，豐富已有公共部門行政理論失范對策研究成果的同時，也為公共部門行政理論精神的重塑提供借鑒和路徑參考，以期規(guī)范和矯正公共部門行政人員行政倫理精神，改善行政環(huán)境、提升服務(wù)質(zhì)量和增強政府公信力，促進中國轉(zhuǎn)型期公共部門行政倫理的常態(tài)化、健康化發(fā)展。

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