廈門(mén)、蚌埠、常熟的空間治理實(shí)踐與思考

謝英挺

廈門(mén)、蚌埠、常熟的空間治理實(shí)踐與思考

謝英挺

通過(guò)分析我國(guó)空間治理現(xiàn)存困境，介紹廈門(mén)市“以戰(zhàn)略規(guī)劃為引領(lǐng)，全域空間規(guī)劃一張藍(lán)圖為統(tǒng)籌，各類(lèi)系統(tǒng)性規(guī)劃為支撐”的空間規(guī)劃體系，“戰(zhàn)略規(guī)劃、五年規(guī)劃、年度項(xiàng)目”的規(guī)劃實(shí)施路徑，“市政府組織、規(guī)劃部門(mén)統(tǒng)籌、政府各部門(mén)協(xié)商、市場(chǎng)和社會(huì)參與”的多元協(xié)同機(jī)制的空間規(guī)劃體系和空間治理體系實(shí)踐，蚌埠市構(gòu)建以空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)劃編制框架、以政府為主導(dǎo)的空間治理模式，常熟市通過(guò)土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的互補(bǔ)，建構(gòu)上下互動(dòng)、政府與市場(chǎng)對(duì)接協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)綜合治理模式，總結(jié)探索建立空間治理的路徑和方法，為其他城市提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，并就如何建構(gòu)空間治理體系、提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出思考。

多規(guī)合一 | 空間治理 | 空間規(guī)劃 | 廈門(mén) | 蚌埠 | 常熟

謝英挺

廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)，教授級(jí)高級(jí)規(guī)劃師

0 引言

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大決策，2015年12月召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力”。城鄉(xiāng)治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是國(guó)家治理在城鄉(xiāng)空間上的表述。引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃的編制、管理和實(shí)施，構(gòu)成了復(fù)雜的城鄉(xiāng)空間治理活動(dòng)。近年來(lái)各地市開(kāi)展的“多規(guī)合一”實(shí)踐，是探索城鄉(xiāng)空間治理的路徑、提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。如何通過(guò)“多規(guī)合一”工作，從規(guī)劃編制體系、空間治理主體、統(tǒng)籌協(xié)同機(jī)制、配套法規(guī)等方面建構(gòu)一個(gè)空間治理制度框架，以合理分配空間資源、調(diào)和各方利益，成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下具有中國(guó)特色的空間治理實(shí)踐探索。本文通過(guò)分析總結(jié)廈門(mén)、蚌埠、常熟等地市的“多規(guī)合一”工作和空間治理實(shí)踐，探索建立空間治理的路徑和方法，并為其他城市提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 空間治理現(xiàn)存困境

在提升治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)下，如何發(fā)揮規(guī)劃作用，完善空間治理體系越來(lái)越受到關(guān)注。然而，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和多元的管理主體，現(xiàn)行的空間治理模式仍然存在如下問(wèn)題。

一是空間規(guī)劃體系缺乏系統(tǒng)性和整體性。我國(guó)的空間規(guī)劃類(lèi)型以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃“三規(guī)”并重，其他規(guī)劃互為補(bǔ)充，成為城市管理與建設(shè)的主要依據(jù)[1]。國(guó)家、省、市級(jí)層面的規(guī)劃編制與部門(mén)管理實(shí)行上下銜接、垂直管控的模式，上級(jí)部門(mén)對(duì)地方的規(guī)劃編制和審批存在各級(jí)事權(quán)不清晰、干預(yù)較多等現(xiàn)象。同一層面的各類(lèi)規(guī)劃之間互相矛盾、空間沖突、協(xié)調(diào)性差，無(wú)法有效地指導(dǎo)管理和建設(shè)。二是空間治理主體的行政邊界不清，缺乏協(xié)同機(jī)制。發(fā)改、規(guī)劃、土地、環(huán)保等城市管理主要部門(mén)依據(jù)各自的規(guī)劃，對(duì)同一城鄉(xiāng)空間提出不同的空間管制界線和管制要求，空間管制邊界與各管理主體之間行政邊界、產(chǎn)權(quán)邊界、行為邊界互相交織模糊不清，直接導(dǎo)致了空間管制的難以落實(shí)。政府管理主體僅囿于部門(mén)事務(wù)，缺少互動(dòng)協(xié)同平臺(tái)，市場(chǎng)、社會(huì)主體的訴求未能反映并參與空間治理，城市管理“越位”、“缺位”，行政審批效率低下。空間治理面臨的困境，亟待建構(gòu)一個(gè)城鄉(xiāng)空間治理制度框架，實(shí)現(xiàn)市域空間的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

圖1 廈門(mén)市空間規(guī)劃編制體系框圖資料來(lái)源：廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.廈門(mén)市全域空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”，2016，作者整理。

2 廈門(mén)市的空間治理實(shí)踐

2.1 工作歷程

改革開(kāi)放30年來(lái)，廈門(mén)經(jīng)歷了城市規(guī)模快速擴(kuò)張、空間迅速拓展，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迎來(lái)轉(zhuǎn)型期，城市由擴(kuò)張轉(zhuǎn)向限定開(kāi)發(fā)邊界、優(yōu)化空間布局。廈門(mén)市作為建設(shè)部的“多規(guī)合一”試點(diǎn)城市，致力于推動(dòng)“治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐和創(chuàng)新，空間規(guī)劃體系與規(guī)劃管理制度的深層次變革”，并憑借其城市規(guī)模小、城鄉(xiāng)一體化程度高、市區(qū)兩級(jí)行政架構(gòu)簡(jiǎn)單、各部門(mén)信息基礎(chǔ)好、規(guī)劃長(zhǎng)期高度集權(quán)、市領(lǐng)導(dǎo)高度重視等因素，在空間治理方面做出了有益的探索。

廈門(mén)市的空間治理體系構(gòu)建過(guò)程，可以分成3個(gè)階段。第一階段為2013年編制完成“美麗廈門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃”，明確城市發(fā)展目標(biāo)定位、城市發(fā)展戰(zhàn)略、空間格局，并制定行動(dòng)計(jì)劃和共同締造的實(shí)施路徑。《美麗廈門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃》編制過(guò)程中廣泛征求并吸納了各部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體和廣大市民的意見(jiàn)，匯聚全市各階層共識(shí)，經(jīng)市委、政協(xié)討論協(xié)商、人大審議通過(guò)，是長(zhǎng)時(shí)期指導(dǎo)全市工作大局的戰(zhàn)略規(guī)劃，具備了綜合性、科學(xué)性、民主性和法定性等方面的特征，成為高度共識(shí)的城市發(fā)展戰(zhàn)略，成為“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)。第二階段為2014—2015年初完成“多規(guī)合一”工作。首先構(gòu)筑“一張藍(lán)圖”，整合國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃等內(nèi)容，劃定生態(tài)控制線、城市開(kāi)發(fā)邊界及城市空間容量，并細(xì)化落實(shí)生態(tài)控制線范圍內(nèi)的基本農(nóng)田、生態(tài)林地等保護(hù)控制內(nèi)容，區(qū)分城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的生活空間和生產(chǎn)空間，引導(dǎo)重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的布局，提升城市承載力和宜居度；其次構(gòu)建全市統(tǒng)一的協(xié)同平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府各部門(mén)空間信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，并依托協(xié)同平臺(tái)以政務(wù)中心為組織主體再造審批流程，提高審批效率；三是完善配套機(jī)制，以地方立法形式建立保障機(jī)制。第三個(gè)階段為2015年初至2016年的“多規(guī)合一”深化和應(yīng)用。一是開(kāi)展空間規(guī)劃體系梳理工作，以全域空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”為依據(jù)，逐步開(kāi)展各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的梳理與修編，將協(xié)調(diào)整理后的各系統(tǒng)規(guī)劃圖納入多規(guī)合一信息平臺(tái)，完善全域一張圖信息；二是編制完成“十三五規(guī)劃”，開(kāi)展近期建設(shè)規(guī)劃、城市建設(shè)年度項(xiàng)目計(jì)劃，并在“多規(guī)合一”平臺(tái)上對(duì)接規(guī)劃內(nèi)容，強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的引導(dǎo)統(tǒng)籌作用；三是建立項(xiàng)目生成機(jī)制，建設(shè)項(xiàng)目審批前期，形成以發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土等多部門(mén)協(xié)同的項(xiàng)目生成協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.2 空間治理的實(shí)踐探索

2.2.1 建立空間規(guī)劃編制體系與實(shí)施路徑，合理安排空間資源

（1）空間規(guī)劃體系框架

廈門(mén)市貫徹覆蓋全域空間、城鄉(xiāng)一體、分層管控等理念，以達(dá)成共識(shí)的戰(zhàn)略規(guī)劃和“多規(guī)合一”一張藍(lán)圖來(lái)向上承接國(guó)家、省域?qū)用娴纳衔灰?guī)劃，并整合城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)與公共管理中較為重要的空間管制要素系統(tǒng)，將全域空間分成城市生態(tài)控制線、城市開(kāi)發(fā)邊界、海域、承載力4個(gè)板塊，構(gòu)建“以戰(zhàn)略規(guī)劃為引領(lǐng)，全域空間規(guī)劃一張藍(lán)圖為統(tǒng)籌，各類(lèi)系統(tǒng)性規(guī)劃為支撐”的市域空間規(guī)劃編制體系（圖1）。

廈門(mén)市在空間規(guī)劃體系的引導(dǎo)下，突出經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、政治“五位一體”的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的主導(dǎo)地位；通過(guò)“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃，構(gòu)建“一張藍(lán)圖”（圖2），處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與城市建設(shè)、城市地區(qū)與鄉(xiāng)村地區(qū)的關(guān)系，劃定生態(tài)控制線和城市開(kāi)發(fā)邊界。通過(guò)各空間系統(tǒng)的建構(gòu)和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃整合，劃定二級(jí)空間管制線，劃定生態(tài)控制線內(nèi)的農(nóng)、林、水、綠等空間要素的控制線，疊加水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等管理界線，劃定開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的綠線、紫線和公共設(shè)施用地邊界或布點(diǎn)，明確全域空間的交通市政等重大基礎(chǔ)設(shè)施的用地界線和設(shè)施布局。通過(guò)一、二級(jí)空間管制線的劃定，統(tǒng)籌安排空間管制邊界，合理安排空間資源，銜接管理主體和管理職責(zé)，使空間管制邊界與管理邊界相對(duì)接，真正發(fā)揮空間管制作用，保持良好的生態(tài)系統(tǒng)和海域系統(tǒng)、優(yōu)化城市空間格局、提升城市承載力和宜居度。

圖2 廈門(mén)市全域空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”構(gòu)成圖廈門(mén)市全域空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”構(gòu)成圖

圖3 廈門(mén)市規(guī)劃實(shí)施路徑圖資料來(lái)源：廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.廈門(mén)市“多規(guī)合一”項(xiàng)目生成工作組織研究，2015，作者整理。

廈門(mén)之所以在經(jīng)過(guò)多次探索之后選擇這樣的空間規(guī)劃編制體系，一方面基于戰(zhàn)略規(guī)劃的編制與實(shí)施能夠直接體現(xiàn)城市政府的發(fā)展意圖與管理訴求，更容易摒棄門(mén)戶(hù)之見(jiàn)，得到市級(jí)各管理部門(mén)的認(rèn)可并達(dá)成發(fā)展共識(shí)，另一方面也是由于廈門(mén)市的城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃規(guī)劃必須依據(jù)編制辦法要求并報(bào)國(guó)務(wù)院審批，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略和空間內(nèi)容，采用任何一種規(guī)劃均無(wú)法涵蓋引導(dǎo)城市發(fā)展的核心內(nèi)容并成為主導(dǎo)。同時(shí)，廈門(mén)市高度的城鄉(xiāng)一體化、清晰的地理空間結(jié)構(gòu)關(guān)系，支持其生態(tài)控制線與開(kāi)發(fā)邊界的“圖底關(guān)系”劃分、各空間要素系統(tǒng)的空間管制劃分、全域承載力系統(tǒng)的構(gòu)建。

（2）規(guī)劃實(shí)施路徑

廈門(mén)市根據(jù)城市建設(shè)進(jìn)程中政府起主導(dǎo)作用的“強(qiáng)政府”特點(diǎn)，構(gòu)建“戰(zhàn)略規(guī)劃—五年規(guī)劃—年度計(jì)劃”為時(shí)間軸的規(guī)劃實(shí)施路徑（圖3）。戰(zhàn)略規(guī)劃提出長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)、理想的空間格局和行動(dòng)計(jì)劃，五年規(guī)劃在戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下，進(jìn)一步明確近期目標(biāo)任務(wù)，對(duì)接城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃和環(huán)境總體規(guī)劃，明確重大片區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目布局，實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)、用地指標(biāo)和空間坐標(biāo)的“三標(biāo)銜接”，改變?cè)瓉?lái)五年規(guī)劃與空間規(guī)劃脫節(jié)的情況。根據(jù)五年規(guī)劃和部門(mén)要求進(jìn)行年度計(jì)劃的項(xiàng)目安排，并運(yùn)用項(xiàng)目生成平臺(tái)，將項(xiàng)目選址與規(guī)劃相對(duì)接，落實(shí)項(xiàng)目布局安排。

廈門(mén)市從“項(xiàng)目主導(dǎo)建設(shè)”改為“規(guī)劃統(tǒng)籌項(xiàng)目”，選擇“戰(zhàn)略規(guī)劃—五年規(guī)劃—年度計(jì)劃”的實(shí)施路徑，選擇發(fā)改委主導(dǎo)、規(guī)劃與土地部門(mén)配合的實(shí)施主體，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃對(duì)空間資源的合理分配，對(duì)公共投資、重大項(xiàng)目的布局安排，并以此引導(dǎo)市場(chǎng)投資和開(kāi)發(fā)建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)政府工作計(jì)劃與空間規(guī)劃的對(duì)接、公共投資對(duì)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的引導(dǎo)。

2.2.2 依托“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，形成有效的規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)同機(jī)制

首先，重視規(guī)劃編制階段協(xié)商，建立空間信息共享平臺(tái)。廈門(mén)市開(kāi)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制、“多規(guī)合一”工作和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的梳理，均在編制階段以規(guī)劃部門(mén)牽頭，頻繁召開(kāi)市區(qū)兩級(jí)政府及各專(zhuān)業(yè)部門(mén)的協(xié)調(diào)會(huì)、市人大政協(xié)征求意見(jiàn)會(huì)、專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)，采取網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、規(guī)劃宣傳公示等方式收集了解社會(huì)團(tuán)體和廣大市民的訴求和意見(jiàn)建議，并將經(jīng)過(guò)認(rèn)同的各系統(tǒng)規(guī)劃納入“多規(guī)合一”的平臺(tái)，從而促進(jìn)空間規(guī)劃信息交流共享。其次，依托統(tǒng)一的建設(shè)項(xiàng)目協(xié)同審批平臺(tái)，建立城市管理的協(xié)同機(jī)制。啟動(dòng)審批制度改革，以政務(wù)中心為主導(dǎo)，發(fā)改、規(guī)劃、土地、環(huán)保等核心部門(mén)協(xié)同形成“一張表單、一口進(jìn)出”，由現(xiàn)場(chǎng)報(bào)審、串聯(lián)審批的“跑部門(mén)模式”轉(zhuǎn)變?yōu)橐槐韴?bào)審、并聯(lián)審批的“走網(wǎng)路模式”，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一受理和審批，優(yōu)化審批流程、提高審批效率。其三，依托統(tǒng)一的建設(shè)項(xiàng)目策劃生成平臺(tái)，建立規(guī)劃實(shí)施路徑的協(xié)同。對(duì)接“十三五”規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，建立項(xiàng)目庫(kù)和近期項(xiàng)目規(guī)劃布局安排。通過(guò)項(xiàng)目生成機(jī)制，依托“多規(guī)合一”平臺(tái)交換項(xiàng)目信息和政府各部門(mén)意見(jiàn)，落實(shí)項(xiàng)目的投資、預(yù)選址、用地指標(biāo)等建設(shè)條件，推進(jìn)策劃生成的項(xiàng)目可決策、可落地、可實(shí)施，體現(xiàn)實(shí)施階段的規(guī)劃統(tǒng)籌和部門(mén)協(xié)同。

在規(guī)劃編制、管理和實(shí)施的全過(guò)程中，始終以城鄉(xiāng)規(guī)劃為統(tǒng)籌，以規(guī)劃部門(mén)為主導(dǎo)，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的龍頭作用。廈門(mén)市通過(guò)管理機(jī)構(gòu)職能改革，將廈門(mén)市規(guī)劃局改名為廈門(mén)市規(guī)劃委，將“多規(guī)合一”辦公室設(shè)在規(guī)劃委，使規(guī)劃委由專(zhuān)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)變成綜合部門(mén)，由規(guī)劃審批為主的部門(mén)轉(zhuǎn)變成規(guī)劃協(xié)同部門(mén)，在空間治理過(guò)程中始終起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，推進(jìn)并協(xié)調(diào)了各類(lèi)規(guī)劃的編制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府各個(gè)職能部門(mén)的空間資源安排與分配，形成強(qiáng)有力的綜合治理合力，逐步形成市政府組織、規(guī)劃部門(mén)統(tǒng)籌、部門(mén)協(xié)作的治理結(jié)構(gòu)，以發(fā)揮“城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)行為的全社會(huì)協(xié)同平臺(tái)的作用”[2]，將城鄉(xiāng)規(guī)劃納入城市治理體系的建構(gòu)之中。廈門(mén)市還憑借特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢(shì)，完善法規(guī)和政府規(guī)章等空間治理協(xié)同配套機(jī)制，制定《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》 、 《廈門(mén)市生態(tài)控制線管理規(guī)定》 、 《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)多規(guī)合一管理若干規(guī)定》等法規(guī)，以地方立法形式建立保障機(jī)制。

3 蚌埠市的“多規(guī)合一”實(shí)踐

3.1 加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌， 合理引導(dǎo)城市有序發(fā)展

蚌埠市是皖北地區(qū)中心城市，自然資源和生態(tài)秉賦良好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)速度適中，土地增量指標(biāo)充足，各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目無(wú)需爭(zhēng)奪空間資源，市場(chǎng)開(kāi)發(fā)對(duì)城市規(guī)劃的干擾少。各層面的規(guī)劃均已編制，規(guī)劃實(shí)施程度高。蚌埠市通過(guò)“多規(guī)合一”工作，構(gòu)建的規(guī)劃框架如圖4所示。

蚌埠市開(kāi)展《面向“多規(guī)合一”的空間格局研究》作為“多規(guī)合一”之“一”，總結(jié)、修正、深化完善相關(guān)規(guī)劃，統(tǒng)籌全市發(fā)展合力，明確目標(biāo)定位、生態(tài)格局、空間形態(tài)結(jié)構(gòu)、空間發(fā)展方向、發(fā)展時(shí)序和重大項(xiàng)目布局等方面的規(guī)劃內(nèi)容，以統(tǒng)籌全局達(dá)成發(fā)展共識(shí)，并盡量減少因盲目擴(kuò)張而帶來(lái)的城市無(wú)序蔓延，實(shí)現(xiàn)精明增長(zhǎng)和精明管理。

蚌埠市結(jié)合各層面規(guī)劃，圍繞中心城區(qū)和主要城鎮(zhèn)劃定“多規(guī)合一”的規(guī)劃區(qū)范圍，并構(gòu)建“一張藍(lán)圖”。從現(xiàn)狀山水資源識(shí)別出生態(tài)核心要素，從城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和永久基本農(nóng)田劃分等規(guī)劃梳理厘清空間管制邊界，確定市域生態(tài)空間格局，劃定規(guī)劃區(qū)內(nèi)的生態(tài)控制線。針對(duì)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃編制期限不同的情況，以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)結(jié)合城市總體規(guī)劃劃定2020年建設(shè)用地規(guī)模邊界，以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)結(jié)合永久基本農(nóng)田、生態(tài)格局規(guī)劃確定2030年用地規(guī)模邊界，從而劃定2020年、2030年城市開(kāi)發(fā)邊界，并修正形成城市總體規(guī)劃的2020年、2030年土地利用規(guī)劃圖。以城市開(kāi)發(fā)邊界為基礎(chǔ)，結(jié)合“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù)空間分布，提出項(xiàng)目安排和發(fā)展時(shí)序建議。

事實(shí)上，蚌埠這一類(lèi)城市由于各類(lèi)規(guī)劃的空間沖突不多，市場(chǎng)開(kāi)發(fā)對(duì)空間資源的爭(zhēng)奪不激烈，政府較容易按照城市規(guī)劃來(lái)分配空間資源、推動(dòng)城市建設(shè)，如果對(duì)傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃的編制辦法稍作修正，強(qiáng)化總體規(guī)劃的空間戰(zhàn)略?xún)?nèi)容，明確城市保護(hù)與開(kāi)發(fā)邊界等空間管制要求，綜合考慮土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃關(guān)于的土地指標(biāo)、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)內(nèi)容，完全可以形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃，并引導(dǎo)其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制。

3.2 建立以城鄉(xiāng)規(guī)劃為主導(dǎo)的統(tǒng)籌協(xié)同機(jī)制

由于蚌埠市大量規(guī)劃由外來(lái)單位分頭編制，地方規(guī)劃編制單位和規(guī)劃管理人才缺乏，城市現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料分散，缺乏匯總整理，但規(guī)劃之間實(shí)質(zhì)性的空間沖突不多，蚌埠市強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制階段的政府部門(mén)信息互通、工作協(xié)調(diào)，通過(guò)收集整理基礎(chǔ)情況，搭建信息平臺(tái)匯集整理數(shù)據(jù)，以摸清家底，充分了解、共享空間資源的基本情況，并對(duì)接相關(guān)規(guī)劃，通過(guò)統(tǒng)籌形成較為穩(wěn)定的規(guī)劃預(yù)期和空間發(fā)展共識(shí)。同時(shí)，蚌埠市的城市管理建設(shè)主要由政府推動(dòng)，治理能力提升的重點(diǎn)在于推動(dòng)政府職能體系的科學(xué)化、規(guī)范化，建立政府主導(dǎo)、自上而下的空間治理協(xié)同機(jī)制，以市政府統(tǒng)領(lǐng)，規(guī)劃、土地、發(fā)改、環(huán)保等核心部門(mén)組成管理主體，加強(qiáng)部門(mén)溝通交流，建立起部門(mén)分工協(xié)作、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的綜合管理體系，形成有效的規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)同機(jī)制。

圖4 蚌埠市“多規(guī)合一”編制體系圖資料來(lái)源：廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，蚌埠市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.蚌埠市“多規(guī)合一”規(guī)劃，2016，作者整理。

圖5 常熟市“多規(guī)合一”工作路線圖資料來(lái)源：廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，常熟市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)研究院責(zé)任有限公司，江蘇省土地勘測(cè)規(guī)劃院.常熟市“多規(guī)合一”一張圖規(guī)劃，2016，作者整理。

4 常熟市的“多規(guī)合一”實(shí)踐

4.1 關(guān)注全域城鄉(xiāng)空間， 注重規(guī)劃協(xié)調(diào)

常熟市位于長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)激烈、土地資源匱缺、城鄉(xiāng)用地分散、生態(tài)環(huán)境面臨壓力，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)，各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目爭(zhēng)奪有限的空間資源，呈現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)規(guī)劃的干擾、倒逼態(tài)勢(shì)。在建設(shè)用地指標(biāo)極其緊張的情況下，城市規(guī)劃部門(mén)主要關(guān)注中心城區(qū)建設(shè)用地布局，土地部門(mén)則采取各種約束指標(biāo)、不占指標(biāo)、變相指標(biāo)等技術(shù)手段，把土規(guī)的允許建設(shè)區(qū)指標(biāo)挖潛到極限，僅設(shè)置少量有條件建設(shè)區(qū)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)則利用土地政策的“擦邊球”在集體土地上建設(shè)大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，拓展村鎮(zhèn)用地。常熟市的城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的矛盾大，土地增量指標(biāo)嚴(yán)重不足，重點(diǎn)項(xiàng)目難以推進(jìn)。

針對(duì)常熟市的特點(diǎn)，規(guī)劃編制階段通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃明確生態(tài)空間格局和空間結(jié)構(gòu)關(guān)系，并形成“多規(guī)合一”和土地部門(mén)“三優(yōu)三保”工作同步開(kāi)展、明確分工，互為補(bǔ)充的技術(shù)路線（圖5）。先開(kāi)展各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的比對(duì)，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三優(yōu)三保”工作，開(kāi)展土地資源調(diào)查、農(nóng)村居民點(diǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的清退量摸底，拆舊建新、盤(pán)活存量建設(shè)用地，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量指標(biāo)調(diào)整情況，農(nóng)村居民點(diǎn)和城市用地的增減掛鉤，騰挪農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)。根據(jù)各項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間格局安排，劃定生態(tài)控制線和開(kāi)發(fā)邊界，并將增量指標(biāo)優(yōu)先保證重大片區(qū)的建設(shè)需求、重大建設(shè)項(xiàng)目的落地，從而實(shí)現(xiàn)空間資源的合理分配和安排。

4.2 建立上下聯(lián)動(dòng)的多方治理路徑

針對(duì)常熟市城鄉(xiāng)空間的矛盾沖突、市鎮(zhèn)兩級(jí)對(duì)空間資源的爭(zhēng)奪、城市規(guī)劃部門(mén)與土地部門(mén)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地認(rèn)定的不同，建立市鎮(zhèn)兩級(jí)政府上下聯(lián)動(dòng)，規(guī)劃、土地、發(fā)改、環(huán)保等部門(mén)協(xié)同，政府與市場(chǎng)多方共治的城鄉(xiāng)空間治理模式。通過(guò)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城規(guī)、土規(guī)對(duì)接，“三優(yōu)三保”工作對(duì)土地指標(biāo)的挖潛清退，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展訴求和市場(chǎng)情況，自下而上反饋市場(chǎng)對(duì)空間資源的需求，并以用地總量鎖定、城鄉(xiāng)有序流轉(zhuǎn)的方式，根據(jù)規(guī)劃要求和項(xiàng)目情況，進(jìn)行市鎮(zhèn)兩級(jí)的土地指標(biāo)調(diào)整和空間資源分配安排。根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃要求，各政府部門(mén)達(dá)成共識(shí)，自上而下明確生態(tài)格局的底線控制和空間形態(tài)的布局引導(dǎo)，嚴(yán)守生態(tài)控制線、合理安排空間資源。

5 體會(huì)與思考

“城鄉(xiāng)規(guī)劃是對(duì)空間資源的使用和收益進(jìn)行分配和協(xié)調(diào)的過(guò)程”[3]，現(xiàn)階段“多規(guī)合一”工作是推進(jìn)規(guī)劃編制體系和管理體制改革的過(guò)渡性安排，其本質(zhì)是空間治理的改革，是通過(guò)整合空間性規(guī)劃、建構(gòu)空間規(guī)劃體系，提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作。廈門(mén)、蚌埠、常熟市的“多規(guī)合一”工作與空間治理實(shí)踐的共同點(diǎn)在于，一是整合各類(lèi)空間性規(guī)劃，對(duì)接規(guī)劃編制內(nèi)容，并通過(guò)建構(gòu)空間規(guī)劃編制體系和規(guī)劃實(shí)施路徑的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)空間資源的合理分配和安排；二是建立政府為治理主體，兼顧市場(chǎng)和社會(huì)訴求的規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)同機(jī)制，達(dá)到多元共治的目標(biāo)。當(dāng)然，由于城市發(fā)展階段和發(fā)展需求的不同，空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和空間治理路徑的選擇也不盡相同。廈門(mén)市構(gòu)建的“以戰(zhàn)略規(guī)劃為引領(lǐng)，全域空間規(guī)劃一張藍(lán)圖為統(tǒng)籌，各類(lèi)系統(tǒng)性規(guī)劃為支撐”的空間規(guī)劃體系，“戰(zhàn)略規(guī)劃、五年規(guī)劃、年度項(xiàng)目”的規(guī)劃實(shí)施路徑，從空間、時(shí)間上構(gòu)筑規(guī)劃編制與實(shí)施的系統(tǒng)，并建立“市政府組織、規(guī)劃部門(mén)統(tǒng)籌、政府各部門(mén)協(xié)商、市場(chǎng)和社會(huì)參與”的多元協(xié)同機(jī)制，空間規(guī)劃體系和空間治理體系較為系統(tǒng)完整，以統(tǒng)籌安排空間資源，實(shí)現(xiàn)城市的有序發(fā)展，對(duì)很多城市具有借鑒意義。當(dāng)然，應(yīng)避免過(guò)于關(guān)注規(guī)劃的理想化和系統(tǒng)性，忽略了城市作為有機(jī)體的生長(zhǎng)性、市場(chǎng)需求的變化多端，走向規(guī)劃的主觀僵化。蚌埠市構(gòu)建以空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)劃編制框架、以政府為主導(dǎo)的空間治理模式，值得經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)速度適中的縣級(jí)市、地級(jí)市參考。常熟市通過(guò)土地規(guī)劃的挖潛整合，城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)空間資源的合理分配，建構(gòu)上下互動(dòng)、政府與市場(chǎng)對(duì)接協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)綜合治理模式，可以為土地指標(biāo)緊缺的城市所借鑒。

通過(guò)3個(gè)城市的空間治理實(shí)踐，也引發(fā)我們一些思考。

如何建構(gòu)空間治理體系，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的作用，提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化？與西方城鄉(xiāng)分治、城市是一個(gè)自治型地域的情況不同的是，我國(guó)的行政建制“市”是一個(gè)行政管理單元，市制實(shí)行城區(qū)型與地域型相結(jié)合的行政區(qū)劃建制模式，市政權(quán)管理城區(qū)，并管理（或通過(guò)縣）廣大農(nóng)村地區(qū)。源于西方城市規(guī)劃體系的主導(dǎo)規(guī)劃、引領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展的城市總體規(guī)劃，其關(guān)注點(diǎn)在于城市中心城區(qū)的規(guī)劃和城市建設(shè)用地的安排，土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)劃、環(huán)境總體規(guī)劃以及其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃也從各自目的出發(fā)表達(dá)了對(duì)土地使用和空間安排的意圖，這些空間性規(guī)劃關(guān)注的地域重點(diǎn)不同、互相缺乏協(xié)調(diào)，與我國(guó)的行政管理單元和管理制度未能有效結(jié)合。因此，根植于中國(guó)的行政建制和社會(huì)治理系統(tǒng)，“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、互相銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”[4]；針對(duì)城市特點(diǎn)，通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，研究建立具有特色的市域?qū)用婵臻g規(guī)劃體系，在有條件的市縣統(tǒng)一編制全域空間規(guī)劃，將各類(lèi)空間性規(guī)劃納入其中，重新界定城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心內(nèi)容和編制方式并“與其他治理行為建立協(xié)同關(guān)系”[2]，體現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)空間資源分配和空間管制的引導(dǎo)和控制作用，值得我們?cè)趯?shí)踐中深入探索。

當(dāng)然，“規(guī)劃問(wèn)題從來(lái)都不是單純的技術(shù)問(wèn)題，其背后蘊(yùn)含著復(fù)雜深刻的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治邏輯”[5]。當(dāng)前，中國(guó)是“強(qiáng)政府”特征，政治權(quán)力在空間資源分配中起主要作用，市場(chǎng)對(duì)空間資源的需求主要通過(guò)與政府的合作，或利用相關(guān)部門(mén)之間的不協(xié)調(diào)、管制缺位來(lái)實(shí)現(xiàn)（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村鎮(zhèn)用地的建設(shè)問(wèn)題），個(gè)人和社會(huì)組織的聲音微弱，也甚少參與空間治理。中國(guó)城市空間治理現(xiàn)階段的問(wèn)題主要在于政府各部門(mén)的互相制衡缺乏協(xié)調(diào)，通過(guò)改革創(chuàng)新“建立有限但有效的政府”，注重“政府職能體系的科學(xué)化、規(guī)范化”[3]，形成政府各部門(mén)的多方協(xié)調(diào)路徑，并逐步加強(qiáng)自下而上的反饋機(jī)制，培育社會(huì)力量、規(guī)范市場(chǎng)秩序。多元的協(xié)同治理模式的建立，有待于在各城市的空間治理實(shí)踐中逐步完善。

References

[1]謝英挺，王偉. 從“多規(guī)合一”到空間規(guī)劃體系重構(gòu)[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2015（3）：9-15. XIE Yingting, WANG Wei. From multiple-plan coordination to spatial planning system reform [J]. Urban Planning Forum, 2015 (3): 9-15.

[2]孫施文，劉奇志，王富海，等. 城鄉(xiāng)治理與規(guī)劃改革[J]. 城市規(guī)劃，2015（1）：81-88. SUN Shiwen, LIU Qizhi, WANG Fuhai, et al. Urban rural governance and planning reform [J]. City Planning Review, 2015 (1): 81-88.

[3]張京祥，陳浩. 空間治理：中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[J]. 城市規(guī)劃，2014（11）：9-15. ZHANG Jingxiang, CHEN Hao. Spatial governance: political economy of China’s urban and rural planning transformation [J]. City Planning Review, 2014 (11): 9-15.

[4]中共中央，國(guó)務(wù)院. 生態(tài)文明體制改革總體方案[R]. 2015. The Communist Party of China Central Committee, the State Council. Integrated reform plan for promoting ecological progress [R]. 2015.

[5]廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.“ 美麗廈門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃”總結(jié)與提升[R]. 2016. Xiamen Urban Planning & Design Institute. Summary and improvement of beautiful Xiamen strategy planning [R]. 2016.

[6]廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.廈門(mén)市全域空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”[R]. 2016. Xiamen Urban Planning & Design Institute. One blueprint of Xiamen spatial planning [R]. 2016.

[7]廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，蚌埠市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院. 蚌埠市“多規(guī)合一”規(guī)劃[R]. 2016. Xiamen Urban Planning & Design Institute, Bengbu City Urban Planning & Design Institute. Multiple planning integration of Bengbu [R]. 2016.

[8]廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，常熟市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)研究院責(zé)任有限公司，江蘇省土地勘測(cè)規(guī)劃院.常熟市“多規(guī)合一”一張圖規(guī)劃[R]. 2016. Xiamen Urban Planning & Design Institute, Changshu Architectural Design & Research Institute Co., Ltd, Jiangsu Province Land Surveying and Planning Institute. Multiple planning integration of Changshu [R]. 2016.

Practice and Thoughts on Space Governance in Xiamen, Bengbu, and Changshu

This paper begins with the analysis on current dilemma of space governance in China, and further elaborates on case studies and thoughts through 3 cities. Xiamen is featured with the spatial planning system led by strategy planning, coordinated by one blueprint and supported by various systematic planning, with the implementation path which emphasizes on strategic planning, Five-Year Program, and annual program, and with the collaborative mechanism practice made up of municipal government, planning sectors, government sectors, market and the general public. Bengbu establishes a planning framework guided by spatial planning and a space governance model led by the government. Through the complementation of land use planning and urban-rural planning, Changshu constructs a comprehensive governance mode which enables interaction and coordination between the government and the market. This paper explores the path and method for space governance, provides reference for other cities, and comes up with thoughts on how to construct space governance system and to enhance the modernization of the system and its capacity.

Multiple planning integration | Space governance | Spatial planning | Xiamen | Bengbu | Changshu

1673-8985（2017）01-0115-05

TU981

A