英國大學參與區域經濟社會發展的政策研究

摘 要：20世紀末以來，英國政府鼓勵大學積極參與區域經濟社會發展。文章從國家法律法規政策支持、國家激勵政策工具、地方法律法規政策影響、區域性經濟伙伴關系確立和大學創業項目啟動等方面，對英國大學參與區域經濟社會發展的政策進行解讀，以期對我國大學參與區域發展的政策制定提供借鑒和參考。

關鍵詞：高等教育 大學 區域經濟社會發展 區域發展 政策

中圖分類號：F114.4；G64 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）05-090-02

英國大學歷史悠久，牛津大學、劍橋大學等古典大學創建于中世紀，享譽世界。19世紀中期誕生了以工業革命所帶來的社會變革為背景的區域性城市大學，為區域經濟社會發展做出了卓越貢獻。20世紀末期，隨著英國地方自治權改革的新進展，大學在服務區域發展方面又有了新的更加深刻的發展變革。大學在提高勞動者素質、提升區域創新能力、促進區域產業升級等方面發揮著越來越重要的不可替代的作用，成為實現區域發展目標和社會經濟繁榮的最重要載體之一。

從英國政府促進大學、區域協同創新和貢獻區域發展的政策工具看，主要包括強制性工具和激勵性工具兩種。在英國，大學是高度獨立的自治實體，根據皇家章程或法律予以創建，絕大多數是政府半資助支持模式。1992年《繼續與高等教育法案》授權所有技術學院升格為大學。截至2013年，英國共有280所高等教育機構，英國分層高等教育體制包括115所大學、165所學院。24所傳統研究型大學組成了羅素集團，包括如牛津大學、劍橋大學、帝國學院、倫敦大學學院等世界著名大學。其他類別多是20世紀60年代創建的研究型大學。1992年后新創建的應用技術大學，主要是在地方政府控制下的科技專科學校和學院基礎上興辦而成。{1}目前英國已形成包括綜合性大學和應用技術大學等多種形式的高等教育體系。眾多與區域發展互動協作的大學，當地招生數量也大幅增加，從而推動了英國多層次區域協同創新的各類大學模式的崛起。

一、國家法律法規政策支持

英國是歐洲第一個制定國家大學商業化政策的國家，推動了高等教育機構追求“創業型大學模式”活動。高等教育機構賦予了研究者承擔其科研成果開發責任和向產業界提供支持的充分機會和范圍。

自20世紀90年代后期以來，英國政府頒布了多個大學參與區域發展的重要文件，制定了大學與區域經濟社會互動發展的政策措施。比如，1992年英國議會通過的《繼續教育和高等教育法案》，該法案將所有符合條件的應用技術學院全部升格為應用技術大學，在參與區域發展及項目融資方面享有與綜合性大學同等的地位。應用技術大學不僅為區域經濟社會發展提供了應用技術型人才保障，而且有力地支撐了區域乃至國家產業結構的調整和升級。產業結構的調整升級必然通過人才就業結構的變化推動大學專業設置結構和人才培養方案的變革，從而大學與區域發展之間形成較為良性的循環促進。特別是，英國政府于1997年頒布的《學習社會中的高等教育》文件，這是一份具有綜合性和影響力的高等教育政策文件，為英國高等教育的發展趨向指明了方向。該文件著重強調高等教育與區域發展的互動依賴關系，并提出設立互動發展專項資金、大學選派精英代表到區域機構掛職交流、密切產學研協作關系等諸多互動發展的政策建議。

21世紀初，英國政府還頒布了《變革中人的機遇——企業、技能與創新》和《高等教育的未來》白皮書。白皮書鼓勵企業參與大學新技術研究開發和創新，政府支持創立“區域性科研創新基金”，并通過“區域發展署”支持區域性產業研發中心。{2}《高等教育的未來》強調知識經濟時代，區域經濟的競爭力和民眾生活質量的提高都依賴于知識生產及科研成果在大學與區域發展互動中的及時分享和消化應用。

二、國家激勵政策工具

20世紀90年代中期以來，英國政府一方面大幅度提高大學研究開發經費的投入，另一方面制定并實施一系列重要的推動技術創新的計劃、政策與措施，支持大學科研界與區域產業界的協作，鼓勵高等教育科研機構與區域產業部門的合作，推動科研創新成果及時轉化與產業化，逐步形成“產、學、研”區域協同創新的良性循環機制。比如，1993年英國頒布的科技政策白皮書《發掘我們的潛力：科學、工程和技術的戰略》，提出了新的科技發展戰略，并強調發展科學事業是英國經濟振興的關鍵。而推動大學學術界、科研機構與區域產業界、商業部門的協同創新是促進科技與經濟互動發展的重要途徑。英國向大學第三渠道活動提供資助類型包括：英國七個研究委員會提供的非空間性科研資助；商業化成果專設資助項目；區域協同資助。2009年，政府出臺了《更高志向：知識經濟中大學未來》政策報告，勾畫了高等教育未來發展框架，明確了大學在確保區域經濟社會長期繁榮中的核心角色，報告強調科研、技能和拓寬入學機會等的重要意義。2013年《大學與增長智慧評論》報告建議：政府應加強激勵措施，鼓勵大學最大限度地參與日益重要的第三使命，大學應該將促進經濟增長和社會發展作為核心戰略目標。高等教育創新基金項目（HEIF）為大學支持其開展區域知識轉移和協同創新提供必要的財政支持，在HEIF框架下成立了強調學術創業的“科學創業中心”和強調協同創新的“大學創新中心”。在HEIF項目拓展和發展過程中，其取向更趨于商業化和全納性。HEIF3將最大資助更傾向于提供給非研究型大學部門，而非以研究取向的精英化的羅素集團。HEIF4則重新平衡區域大學的資金分配，實現了高等教育機構之間的資金分配差距均衡化。HEFCE包括130所高校，主要戰略是根據高等教育機構和區域發展的多樣性，針對性地支持區域創新組織與高等教育機構之間的協同創新關系。其他支持大學與區域產業協同創新關系的項目還有區域高等教育協會，該協會旨在激勵“區域創新系統大學模式”和“參與型大學模式”活動。HEFCE2向英格蘭9個區域協會提供資金，以增強高等教育機構在區域創新中的角色，協會特別強調培育高等教育機構之間的協同聯盟，建立高等教育與區域其他利益相關者之間的協同戰略伙伴。{3}英國戰略性資金重點支持數字經濟、衛生和生物科學、先進制造技術、低碳經濟、光電、印刷技術和先進材料等優先領域和優勢學科。

在中央政府財政資金支持下，大學還與區域城市合作。2005年啟動的“科學城”計劃，有6座城市被認定為“科學城”，目的就是充分利用高等教育機構科研優勢和區域經濟自身的創業動力，增強公共參與科學的能力。

三、地方法律法規政策影響

20世紀末威爾士擁有教育自治權后，開始著手修訂適合于本區域發展的高等教育政策。先是嘗試性出臺了《高等教育瓊斯評估報告》，經過一段時期的實踐驗證，英國威爾士地方政府于2009年正式頒布《21世紀威爾士高等教育戰略規劃》。該戰略規劃強調高等教育在區域經濟社會發展的重要責任，而且承擔起區域發展的重擔亦是高等教育政策制定的出發點和基礎。高等教育機構參與區域發展的機制中應該更加重視區域優先事項的處理，通過全方位協作互動發揮出區域重點領域的優勢，以提升區域發展競爭力。該戰略規劃還注重激勵創新的環境建設，提高有關學術研究、科研專利轉讓、知識產權轉化等方面的研究基地建設。{4}鼓勵大學充分利用已有和新生產的知識參與到區域財富創造的價值鏈中，支持大學和公共部門、民營部門之間聯合研究、共同挖掘新的商業機遇和提供新的就業機會，最終實現大學與區域的可持續發展和雙向繁榮。威爾士政府還鼓勵設立專職與商業界溝通的工作人員，成立專家咨詢團等。但由于英國政府沒有把基本的教育立法權授予給威爾士地方政府，因此所有涉及威爾士的高等教育政策法規仍然需要遵守英國《繼續教育與高等教育法案》（1992年）的法律框架。

四、區域性經濟伙伴關系的確立

在區域層面，英國政府并沒有區域性政府組織和治理機構。英國政府于2012年取消了全英境內九個區域發展署（RDAs），成立了地方經濟伙伴（LEPs），地方經濟伙伴將公共部門和私營部門聯合組成為一個小型的經濟聯合體，以支持企業發展、知識創新、全球貿易和社會投資等事務。Universities UK（2010）發現，高等教育機構在新的地方經濟伙伴關系中占有一定比例的成員代表名額，許多地方經濟伙伴都在經濟增長戰略中明確了大學在區域經濟發展中的戰略地位。英國政策機構傾向于強調各類高等教育機構對區域發展的貢獻，因而明確支持上述四類大學模式。{3}國家政策取向和財政支持增強了各界對高等教育區域參與性角色的廣泛認可，從而使高等教育機構作為區域市場主體的知識創新來源的角色日益凸顯和增強。

英國在國家政策層面直接激勵大學科研成果商業化和區域協同創新始于20世紀90年代后期。主要是通過國家多種資助渠道激勵大學參與區域發展。參與型大學模式在早期的區域發展署就有充分體現，特別是在地方經濟伙伴關系時期，高等教育機構在區域發展中的貢獻日益增強。從政策機構看，英國政策激勵工具引發了大學將區域經濟增長作為核心戰略目標，并越來越強調高等教育機構的直接經濟收益和創業功能。在英國，盡管政策工具強調大學直接經濟價值，但在項目創建方面仍存在一定差異，如強調商業化效應、地方協同創新、知識轉移等。長期以來，英國政策日益強調多元模式，肯定不同大學之間的差異性，如一些大學更傾向于科研成果商業化開發，一些大學更具有參與區域發展的能力。

五、設立創業項目基金，推動創業項目實踐發展

英國政府從20世紀80年代開始即將創業教學與實踐視為能夠提升“區域經濟發展驅動力”的重要手段。英國高等教育質量保證署（QAA）是負責制定英國高等教育的標準與質量的獨立機構，頒布了一系列大學創業項目實踐教育方面的政策文件。英國政府貿工部于1999年設立的“英國科學創業中心”，成立之初即設立8個中心，后來發展到13個中心，覆蓋境內60余所高校，旨在使大學與企業關系更加密切并提高大學對區域經濟增長、就業和生產力的貢獻度。{5}英國科學創業中心與區域發展互動時特別注重與業界的聯系。一是利用產業界、商業界提升大學的競爭力，讓企業為大學提供資金，為大學生創業提供咨詢指導，贊助商業計劃競賽等；二是支持大學新創企業，并鼓勵新企業成長壯大，主要支持大學師生創辦的知識衍生型企業；三是中心為大學知識技術轉化提供種子基金、天使資本、創業孵化和科學園區的服務等；四是支持在大學周圍建立各種創業網絡群，同時還支持各大學內部師生的創業活動，如專利申請與保護、資金啟動、公司籌建和市場開發等活動。

1987年英國政府發起“高等教育創業”計劃（EHE），這是政府大學生創業項目政策啟動的開端。在英國大學創業項目發展初期，80%的經費來源于政府的高等教育創新基金和科學創業挑戰基金等，政府支撐成為創業項目資金的主要來源。目前，創業項目資金來源已趨于多元化，資助額度較多的新投入主體主要有，區域發展機構基金、歐盟基金贊助和投資者捐贈經費，資助額度較少的投入主體主要有學術挑戰基金、新創業獎學金、教與學優異基金等。政府還聯合學會、公司、網站等各種區域發展主體，為大學創業教育的運行提供項目、經費、研究等方面的支持。倫敦大學在開展“培育工科學生的創造性”項目過程中，曾經組織過一個“熱心網絡”顧問團，吸收了來自產業界、學術圈和教育開發機構的代表參與。{6}21世紀初期英國政府還成立了由具有中小企業實踐經驗的創業家組成的專門機構“小企業服務”，為創業項目實踐運行提供建議和援助。其援助和服務項目主要有提供政府官方網站各種信息、提供標準化或量身定做的培訓項目、一對一的建議和咨詢、資金支持并參與舉辦一些促進創業的活動。

設立創業項目是英國吸納創業資金的重要途徑。英國政府推動建立的創業項目可大致分為三個層次：一是以大學生為參與主體的創業項目；二是以“全球創業觀察項目”（GEM）為代表的創業研究項目。英國倫敦商學院發起的GEM研究項目，旨在研究全球的創業實踐活動，評估創業實施效果優劣，為政府創業項目政策的優化提供咨詢；三是設立“國際創業教育者項目”（IEEP）。IEEP被認為是大學創業研究項目與NCGE建立區域協作伙伴關系的典范。經過30多年的探索與實踐，英國形成了由政府、大學、企業和民間社團協力合作、共同推動創業項目實踐發展的特色體系。

[本文為阿壩師范學院校級課題“高等教育與區域經濟社會發展互動關系研究”階段性成果。]

注釋：

{1}國家教育發展研究中心.英國高等教育區域發展政策初探[EB/OL].[2010-05-12].http：//www.ncedr.edu.cn/xueshuchengguo/

yanjiudongtai/2012/0523/169.html.2009，（11）

{2}連蓮；許明.近年來英國高等教育促進區域經濟和社會發展的政策與實踐[J].比較教育研究

{3}Michaela Trippl；Tanja Sinozic； Helen Lawton Smith. The role of universities in regional development：conceptual models and policy institutions in the UK， Sweden and Austria [J].European Planning Studies.2015，（9）

{4}范文曜；張偉.高等教育促進區域發展：英國案例考察[J].理工高教研究.2010（4）

{5}張君萍.英國創新創業教育：搭建高校與企業的橋梁[N].光明日報，2016.2.16

{6}徐小洲；胡瑞.英國高校創業教育新政策述評[J].比較教育研究.2010（7）

（作者單位：阿壩師范學院 四川汶川 623002）

[作者簡介：張海峰（1980—），男，河南夏邑人，阿壩師范學院管理系講師，經濟學碩士，主要從事教育經濟、區域經濟發展。]（責編：若佳）