人文社會科學科研經費管理制度系統性創新路徑研究

裴蕾+王轉運

摘 要：隨著科研經費使用監管力度的不斷加大，減少科研腐敗的同時，也出現了經費收益與風險失衡的“贏者詛咒”現象。在概括總結改革開放以來我國科研經費管理制度四個發展階段的基礎上，對人文社會科學近五年科研項目及經費數據的分析顯示，現行科研經費管理制度存在的問題包括政策調整周期長，滯后于科研發展實踐、科研管理工作共同體之間沒有形成正向協作關系等。研究建議科研經費管理制度系統性創新要遵循“先行先試，小步快走”原則，通過科研人員薪酬制度、經費分配模式等多側面的合力改革，激發科研活力，繁榮我國人文社會科學發展。

關鍵詞： 科研經費；系統性創新；問題；對策建議

中圖分類號：G463 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2017）02-0120-05

一、我國科研經費管理制度的發展和變遷

改革開放以來，隨著1978年“科學技術是第一生產力”政策的確立，我國科研經費管理政策大體以十年為一時間結點分為四個發展階段。

（一）探索階段（1984年-1994年）

1984 年，《關于科技體制改革的決定》發布后，我國開始學習和借鑒國外科研制度及經驗，將教育科研單位的撥款制逐步改為項目競爭制。1985年提出“依靠、面向”戰略方針后，我國開始制訂各類科研經費管理政策，以適應改革開放及科學技術體制改革的需要[1]。在這十年間，年均有1項科研經費管理政策出臺[2]，如撥款制度、監督檢查制度等。

（二） 建立階段（1995年-2005年）

1995年“科教興國”戰略提出后， 科研經費管理政策數量顯著增長，十年間有二十多項政策出臺。其中2001年12月頒布的《關于國家科研計劃實施課題制管理的規定》標志著我國各類科技計劃進入“課題制”經費管理模式。

（三）發展階段（2006年-2014年）

2006年中央提出“自主創新”戰略，對科技發展和科技工作者提出了更高的要求，科研經費管理政策調整的速度大大加快。2006 年頒布的《關于改進和加強中央財政科技經費管理的若干意見》確立了科研項目立項及預算評審評估制度。2011年財政部、科技部頒布的《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》，首次明確提出科研人員績效從課題間接費用中支出，進一步肯定了人的智力成果。2014年《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號文）明確了科研項目分類管理制度及間接經費使用方法制定的主體單位。這十年間國家科研經費管理政策改革著重解決了間接費用、預算編制與調整、結余經費3個關鍵問題[3]，使經費管理的頂層設計更加合理。

（四）創新階段（2015年以來）

黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略，堅持科技創新與體制創新雙輪驅動，破除一切制約創新的思想障礙和制度藩籬，激發全社會創新活力和創造潛能。在此背景下，科研經費管理制度也進入了全面創新發展的階段。2015 年初科技部、財政部聯合制定了《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，打破條塊分割，整合優化了中央財政科技資源的現有布局。同年，《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》針對2014年國務院11號文做了具體規定，如間接經費及績效支出比例、勞務費咨詢費不設上限、差旅費會議費打通使用等，明確了科研人員智力貢獻的體現方式，降低了經費實際使用中的隱形壁壘。以這兩份文件為代表，我國科研經費管理制度進入了系統性創新和跨越式發展階段。未來伴隨研究方法的創新、科研協作網絡的變化以及學科界限的不斷重構，科研經費管理政策將更加注重細節設計，向人性化、法制化、開放性、兼容性的方向發展。

二、人文社會科學科研經費的來源和構成

據國家統計局初步統計，2015年全國研發經費投入總量為1.4萬億元，比2014年增長1000億元，其中政府屬科研院所、高等學校研發經費約為3000億元[4]。中國高校及各類科研機構科研經費的來源渠道主要有三類： 第一，教育、科技主管部門及行業主管部門設立的縱向科研經費，以及國家各級政府出資的基金、項目等；第二，學校與企業等社會有關部門合作研究獲得的橫向科研經費，由經費提供機構進行經費核算；第三，通過國內外社會機構或個人捐贈、國際合作科研項目等途徑獲得的科研經費，由捐贈方或出資機構制定相關經費管理辦法[5]。

2014年，中國高校科研經費總數為898.1億元，占全社會科研經費投入總量的6.9%，其中從政府、企業和國外等其他渠道獲得的研發經費分別占高校研發總經費的59.7%、33. 7%及6. 6%。近年來，企業等社會有關部門資助的橫向課題經費增長迅速，從2010年的198.5億元增長到2014年的302.7億元。從學科分類的角度看，2014年我國高校及科研院所人文社會科學研究課題經費總額為89.4億元，占全社會科研經費投入的0.69%，承擔項目35.8萬項。近五年來人文社會科學研究課題經費總量及課題數增長速度呈下降趨勢，甚至出現負增長，低于各學科綜合經費增長速度，如上表所示。

三、人文社會科學科研經費管理制度存在的問題

十八大后黨中央大力開展反腐倡廉工作，對全國高校及研究機構經費使用的監管力度空前加大，在凈化學術氛圍，減少科研腐敗的同時，一定程度上出現了“贏者詛咒”的現象[6]，即能夠爭取到較多科研經費的“贏者”在經費使用中面臨極大的違規風險，其所獲得的物質收益、榮譽收益與快速增長的風險成本相比日漸減少，因此出現了科研骨干不再申報項目的現象。以國家社科基金項目為例，具有正高級職稱科研人員立項數量從2012年的2103項下降到2015年的1694項。人文社會科學科研經費管理體制存在以下問題：

（一）政策改革速度慢、落地周期長，管理規則的制定滯后于科研發展的實踐

以科研人員勞務費為例，2001年“課題制”經費管理方式確立后，課題組成員所在單位有事業費撥款的不能在國家資助的課題專項經費列支人員費。此后學術界一直對科研人員勞務費問題有諸多意見。經過10年時間的討論和實踐問題的積累，2011年財政部、科技部頒布新規，允許在課題間接經費中列支人員績效支出，這可看作是對科研人員智力成果補償的首次明確肯定。此后國發〔2014〕11號文、2015年國家自然科學基金管理辦法調整都有針對人員績效和勞務費的具體規定。落實到操作層面，僅部分高校在2016年頒布執行細則，包括支取方式、績效支出比例等，多數高校操作細則出臺的時間仍不明確。從科研實踐中發現問題到政策調整用了十年左右時間，而政策頒布到實際可操作還需至少五六年。

在人文社科領域，高校及科研院所現行經費管理制度多是依據2007年頒布的《國家社會科學基金項目經費管理辦法》制定實施的，尚未對應2014年國發11號文進行調整和改動，改革步伐明顯落后于自然科學領域，難以適應跨學科研究、國際合作交流、跨機構研究團隊組建及智庫建設的發展要求。

（二）現行科研經費管理方法強化了財務上的合規，但弱化了研究規律上的合理

財務制度追求確定性、可控性，預算編制要合規、使用方向要與預算相符、各種支出比例要符合財務制度的要求。然而科學研究是一種探索性活動，具有巨大的不確定性和不可預測性，難以完全滿足財務制度確定性的要求。例如，由于人文社會科學的研究特點，經常發生調研、訪談、實驗、咨詢、翻譯、謄寫等勞務費用。而勞務費用的使用存在兩個操作性難題：第一，勞務費通常要求一律通過電匯等方式實現無現金支付，這在田野調查過程中不具可操作性；第二，勞務額度比例偏低，不足以支付研究所需。又如經費預算管理政策缺乏彈性，科研項目預算科目細、剛性強、預算調整難度大。因此科研人員有時不得不面對兩難選擇：要么嚴格執行財務制度，損失部分研究計劃；要么通過各種方式完成必要支出，但承擔遠期審計風險。為了完成預期研究目標，科研人員不得不選擇后者。類似的合理不合規的做法在善意初衷的背后，極易釀成科研腐敗，整個學術界為此支付了高昂的制度成本。

（三）科研經費配置方式消耗了科研力量，也易形成財務和審計風險

科研經費配置過度競爭，項目申報面臨多頭管理、重復申請、“一題多報”、“一人多報”[7]等“碎片化”問題，科研人員疲于填寫申請表，打探評審規則。然而問題的產生不能簡單歸因于管理水平低下。在信息不對稱的情況下，經費委托方會承擔太多不確定性的風險，因而會盡量拓展資助范圍，同時降低項目預算的上限，以此分散未來的潛在風險；而研究團隊會設法多處申報，以實現所期望的最高預算[6]。2014年人文社科領域平均每個項目經費僅2萬元，而平均每個科研人員每年承擔3.8個項目。國家和科研人員在申報評審過程中都付出了大量的人力資本。

此外，經費撥付過程長、到位晚，與科研周期不同步，容易形成財務風險。經費劃撥要經過簽約立項、財政報批、審核、層層撥轉等流程，科研人員能夠使用時往往預設研究周期已過半。但研究是持續性的，不能因為經費未到或沒有競爭到經費支持而停止，因此造成課題經費間相互拆借、挪用、結項前突擊花錢等問題，形成了財務和審計上的風險。

（四）科研管理工作共同體之間沒有形成正向協作關系，造成“多輸”局面

現行科研經費管理制度中，各部門分別參與科研項目生命周期的特定環節：科研管理部門組織項目申報和立項，研究人員根據需要和經驗填制項目預算，財務部門負責項目進行過程中日常支出的審核，科研經費使用由項目負責人全權負責，項目結項時科研管理部門組織成果驗收，審計部門組織財務驗收。項目委托方、科研管理部門、財務、審計、科研人員各自的工作流程和周期都不相同，相互之間沒有信息共享和交換的平臺，各自的工作都面臨巨大的挑戰。如財務人員反映預算編制和執行隨意性大[8]；審計人員反映財務、科研管理和研究人員之間沒有形成相互監督的機制[9]；科研管理部門反映項目管理和經費管理顧此失彼，經費管與不管存在兩難[10]；科研人員反映經費執行過程中沒有實時反饋的信息系統，結題時面臨財務專家一票否決的風險[11]等等。科研管理工作共同體中的各方在相對割裂的項目管理鏈中各司其職，工作相互掣肘，出現互不信任乃至情緒對立的現象，造成“多輸”的局面。

四、科研經費管理制度系統性創新的建議

（一）科研經費管理改革要實行“先行先試，小步快走”的原則

改革開放以來我國遵循“摸著石頭過河”的基本理念，對各項社會事業進行了多種活力型改革，即鼓勵和包容方法創新，小范圍先行先試，成功后推廣復制，最終形成頂層設計。這種思路同樣適用于科研經費管理體制改革。中國國情復雜，地域差異大，科研經費管理又需兼顧復雜的學科特點，因此不能期待一蹴而就的顛覆性改革。2015年國家自然科學基金的改革就邁出了先行先試的第一步。研究建議以全國社科規劃辦或教育部某一人文社科類項目為改革范本，集中解決預算設立與調整、科研人員績效比例、結余資金使用等反應強烈的問題，并允許經費使用單位在不違反總體原則的前提下，探索適應本單位科研發展實際、有突破性的操作方法。如，建立科研培育啟動經費池[12]、用信息化手段承擔科研經費監管責任[13]、負面清單+事中監管+事后審計[14]等。此外，如眾包科學、虛擬團隊、智庫建設等創新科研組織方式的出現，將任務、對象、方法、單位、地域、學科等各個維度穿插組合成一種立體的科研體系，這對現行科研經費管理方式提出了重大挑戰。科研經費管理制度改革應適應實踐的快速發展變化，及時作出探索性、調試性的小規模創新。

（二）科研經費管理制度與薪酬制度改革并舉

目前科研經費的使用與管理因承擔了科研人員的部分薪酬職能而變得異常復雜。破解科研經費管理困局應從薪酬制度改革入手。對于科研領域存在的支取課題費補償研究人員智力投入的問題，不能簡單視為“科研腐敗”，從而否定絕大多數科研人員[15]。科研人員的智力補償應通過合理的薪酬來體現，而非通過科研經費而變相體現。研究采訪了美國麻省理工大學及康州大學的部分人文社科專業科研人員，該校新入職的助理教授年薪在20萬-25萬美元左右，每年固定的科研經費在0.5萬-2萬美元不等，在入職合同中明確規定，科研經費主要用于會議、差旅、書籍、數據庫、科研助手等費用，經費不足時可通過較簡單的流程申請追加。較高的智力定價、穩定的經費來源加之嚴格的淘汰機制，確保了科研人員安心高效地從事研究工作。我國學術界存在公共領域（經費）與私人領域（薪酬）的巨大反落差。我國科研經費管理制度改革需與科研人員薪酬制度改革配合實施，合理的智力定價與嚴格的經費使用規則并舉，營造寬松有矩的科研及經費使用環境。

（三）科研經費管理由牽引方式向推動方式轉變

經費的配置結構關乎科研產出的短期效率和長期發展。作為政策工具，經費的具體作用主要體現在經費牽引和經費推動兩種模式上[8]。目前科研經費分配方式主要是以課題制為核心的牽引方式，這種方式最大的問題是資源向有相對可預見成果的應用性研究匯集。基礎性、前瞻性、創新性研究由于預期風險過大而不能獲得穩定支持。隨著信息技術的深層應用，我國正在經歷歷史上最為廣泛而深刻的社會變革。人文社會科學研究已不再停留于論證他人理論、破解現實問題的層面上，而是到了理論創新、思想形成的重要歷史階段，學術發展需要一個更加穩定和安靜的科研環境，這就要求經費分配由牽引方式向推動方式轉變。在操作層面上，可采用模塊化的小額[16]、非競爭性啟動資金與優秀研究成果的事中、事后資助相結合的方式，遵守了科研探索的規律，極大地降低研究者的焦慮，又可維持研究脈絡和知識鏈條的完整。經費推動模式把科研活動的風險在國家和研究者之間進行了合理分配，使得經費在科研活動中重新回歸手段地位。

（四） 以法治經費，根據利益雙方法律關系對科研經費進行分類管理

研究項目不同，經費渠道不同，經費管理方式也應該有所差異。應根據項目發包者與承擔者的不同法律關系，將資助性經費和購買性經費區分管理[17]。對政府撥付的資助性經費可以遵行現行科研經費管理制度，如科研成果歸屬委托人，那么應該允許科研人員在經費中提取必要的勞動報酬。對于任務目標明確的應用研究，應樹立市場契約精神，采用購買科研成果和服務的方式，用合同法條款來規范利益雙方的權利義務關系。購買性科研項目經費的使用應遵循市場規則，科研成果歸屬于項目委托人，而研究經費歸屬于科研機構及團隊，這些經費不宜再歸為國有資產，依據國有資產管理的方式進行經費使用管理及審核。

結 語

科研經費管理包括爭取、使用、審查等諸多內容，因為涉及多方復雜的工作關系與利益關系，一直是困擾學術界的難題。人文社會科學經費管理制度改革勢在必行，科研人員智力如何定價，間接經費比例怎么確定，如何保證經費投入的效率與公平，這些問題都亟待一套以人為核心，科學嚴謹、兼容性強、有自適應力的管理制度來解決。

兩千年前，先秦時代百家爭鳴，奠定了中國文化的基礎，乃至影響了整個東南亞地區。二百多年前，以工業革命為基礎的人類社會現代化進程中，西方的哲學社會科學體系形成主導態勢。今天基于信息技術的人類社會重大變革的窗口稍縱即逝，這是建立有中國特色創新哲學社會科學體系的重要歷史機遇。科研經費管理方式應尊重學術規律，適應科研實踐發展，多嘗試快調整，進一步激發科研活力，不要因規則牽絆而錯失人文社會科學的歷史發展機遇。

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