農(nóng)村法律顧問(wèn)制度執(zhí)行難破解機(jī)制研究

黃祥瑞　張卉

摘要：依據(jù)目前較少的農(nóng)村法律顧問(wèn)工作實(shí)施情況調(diào)查報(bào)告，我國(guó)農(nóng)村法律顧問(wèn)發(fā)揮實(shí)際功效遠(yuǎn)低于理論預(yù)期，沒(méi)有形成較大規(guī)模和影響力范圍的典型范例。執(zhí)行難成為制約農(nóng)村法律顧問(wèn)制度發(fā)展的首要因素。農(nóng)村基層治理的傳統(tǒng)影響、法治觀念內(nèi)生困難、保障激勵(lì)措施缺位、公權(quán)力介入運(yùn)用不當(dāng)?shù)戎苯訉?dǎo)致農(nóng)村法律顧問(wèn)工作難以生根扎地。破解執(zhí)行難問(wèn)題必須采用逆向思維，從農(nóng)村“生態(tài)”和村民的實(shí)際需求出發(fā)，以法治思想內(nèi)生引領(lǐng)法律顧問(wèn)工作常態(tài)化運(yùn)行，助力法治社會(huì)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：法律顧問(wèn)；農(nóng)村治理；法治內(nèi)生；制度激勵(lì)

法治社會(huì)建設(shè)是法治中國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)工作。當(dāng)前，城市和農(nóng)村法律工作發(fā)展不協(xié)調(diào)嚴(yán)重制約我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)，法律顧問(wèn)制度實(shí)施不理想。其中，在城市化水平不斷提升的狀態(tài)下，城市人口素質(zhì)也不斷提升，市民對(duì)法律的需求度達(dá)到一定的層次，從而助推了城市法律顧問(wèn)工作不斷取得新成績(jī)。相對(duì)而言，農(nóng)村的法律工作存在較大瓶頸，依據(jù)目前較少的農(nóng)村法律顧問(wèn)工作實(shí)施情況調(diào)查報(bào)告，我國(guó)農(nóng)村法律顧問(wèn)發(fā)揮實(shí)際功效遠(yuǎn)低于理論預(yù)期，沒(méi)有形成較大規(guī)模和影響力范圍的典型范例，執(zhí)行難成為制約農(nóng)村法律顧問(wèn)制度發(fā)展的首要因素。站在新起點(diǎn)上，我們必須突破農(nóng)村法律顧問(wèn)執(zhí)行難問(wèn)題，使法治思維觀念內(nèi)生于村民，形成持久的法律需求，通過(guò)構(gòu)建多維鼓勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)村法律顧問(wèn)職業(yè)化發(fā)展。

一、農(nóng)村法律顧問(wèn)制度執(zhí)行難影響因素

（1）農(nóng)村傳統(tǒng)治理方式深入影響村民思維

按照農(nóng)村基層治理的傳統(tǒng)，村民對(duì)“行政治理”和“習(xí)慣治理”表示贊成和認(rèn)同，并且“行政治理”效力要優(yōu)于“傳統(tǒng)治理”方式，村民習(xí)慣接受指令和任務(wù)，被動(dòng)參與農(nóng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)是常態(tài)，主動(dòng)思考和參與則是極少的。這種基層治理方式直接影響到村民處理事務(wù)的思考，當(dāng)村民之間發(fā)生矛盾或者爭(zhēng)議時(shí)，村主任或村支部書(shū)記往往就成為評(píng)判是非的“威望”；當(dāng)村主任或村支部書(shū)記喪失決斷的“威望”時(shí)，上訪或投訴就成為了“評(píng)理”的重要依據(jù)；當(dāng)上訪不成或案件擱置時(shí)，有的會(huì)選擇“打官司”，有的則采取其它極端私人手段解決。

（2）村民法治觀念內(nèi)生困難

村民缺少法治觀念是農(nóng)村法律顧問(wèn)制度難以生根發(fā)芽的決斷因素。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，需求是生產(chǎn)的源動(dòng)力。村民對(duì)法律較少需求，甚至沒(méi)有需求，法律顧問(wèn)自然就顯得“沒(méi)有甚用”。目前，我國(guó)在農(nóng)村地區(qū)由外向內(nèi)灌輸法治思想、法治理念，從上到下開(kāi)展“普法宣傳活動(dòng)”，但是效果不佳，根本原因就在于村民法治思維內(nèi)生困難。一是信“官”不信法。在遇到問(wèn)題需要第三方裁決時(shí)，村民習(xí)慣“大官”說(shuō)話，很少人會(huì)考慮到法律的方式；二是“打官司”丟人。村民往往認(rèn)為“打官司”的方式是丟人丟面的，即便是自身情理之中，也不希望通過(guò)打官司解決。

（3）農(nóng)村法律顧問(wèn)缺乏激勵(lì)保障

農(nóng)村法律顧問(wèn)的“后顧之憂”沒(méi)有解決，法律工作者也難以全身心地投入其中。目前，城市法律顧問(wèn)制度已經(jīng)得到較大范圍的推廣，在學(xué)校或者大型企業(yè)也有固定的法律服務(wù)工作崗位對(duì)接，但是從制度和設(shè)施上涉及到農(nóng)村法律顧問(wèn)的層面則極為稀少。工作場(chǎng)所不固定、工資保障不到位、工作環(huán)境難適應(yīng)都會(huì)嚴(yán)重削弱法律顧問(wèn)的工作積極l生和工作質(zhì)量。

（4）公權(quán)力介入不當(dāng)

目前，農(nóng)村地區(qū)習(xí)慣“力治”而對(duì)“法治”保持懷疑態(tài)度，由行政公權(quán)力或者“類行政權(quán)力”的強(qiáng)制輸入代替自發(fā)而生的自覺(jué)行為，比如在普法問(wèn)題上，由政府強(qiáng)行規(guī)定每家每戶必須學(xué)習(xí)某某法律內(nèi)容，都會(huì)引起村民的強(qiáng)烈反感。加快轉(zhuǎn)變公權(quán)力的執(zhí)行方式對(duì)于農(nóng)村法律顧問(wèn)制度執(zhí)行具有較大影響。

二、破解農(nóng)村法律顧問(wèn)制度執(zhí)行難措施

破解農(nóng)村法律顧問(wèn)制度執(zhí)行難問(wèn)題需要從體制機(jī)制方面著手，主要著力于“法治內(nèi)生”和“制度激勵(lì)”兩方面，重點(diǎn)在于凝聚三方主體的共同意識(shí)和激發(fā)三方主體的積極性。具體措施如下：

（1）建立相對(duì)規(guī)范的農(nóng)村法律顧問(wèn)制度

農(nóng)村法律顧問(wèn)制度執(zhí)行難，有很大一部分原因在于農(nóng)村法律顧問(wèn)制度沒(méi)有完全形成：缺少相應(yīng)的規(guī)范文件，也就談不上執(zhí)行與否的問(wèn)題。不難發(fā)現(xiàn)，除極少數(shù)示范區(qū)域，如湖北省恩施州等建立起初步的農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的地區(qū)外，其它地區(qū)主要集中于城市社區(qū)或者學(xué)校，幾乎不涉及農(nóng)村法律顧問(wèn)的問(wèn)題。因此，形成針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的相對(duì)規(guī)范的法律顧問(wèn)制度是解決執(zhí)行難問(wèn)題的前提。

（2）提高農(nóng)村法律需求機(jī)制

法律只有針對(duì)特定的事件才能凸顯自身的應(yīng)用性，破解法律顧問(wèn)工作執(zhí)行難首先要讓農(nóng)民知悉自身迫切需要法律來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，改變“信官不信法”的錯(cuò)誤意識(shí)。通過(guò)構(gòu)建利益導(dǎo)向機(jī)制，讓村民了解真正能夠維護(hù)自身權(quán)益的是法律，即便是信訪途徑最終也不可避免地要落實(shí)到法律層面，從而改變村民的意識(shí)。在農(nóng)村法律需求層面，法律顧問(wèn)首先要深入實(shí)際，在相互交流中了解村民的需求，如土地流轉(zhuǎn)、婚姻問(wèn)題、財(cái)產(chǎn)繼承、贍養(yǎng)等等，以實(shí)際的案例展現(xiàn)法律的應(yīng)用價(jià)值。

（3）強(qiáng)化政府物質(zhì)制度支持保障、設(shè)立專項(xiàng)基金

政府的財(cái)政支持應(yīng)當(dāng)在法律顧問(wèn)方面單獨(dú)劃撥，這部分財(cái)政支出可以同維持社會(huì)治安經(jīng)費(fèi)相結(jié)合，緩和農(nóng)村糾紛解決難題。有條件的地區(qū)可以設(shè)立專項(xiàng)基金，并通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)模式讓更多社會(huì)人士參與進(jìn)來(lái)，擴(kuò)大資金來(lái)源。同時(shí)，政府可以發(fā)揮自身行政優(yōu)勢(shì)，橫向借力，通過(guò)與“法治建設(shè)專家委員會(huì)”、大學(xué)生普法志愿服務(wù)隊(duì)相聯(lián)系和配合，助力農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的暢通實(shí)施。

（4）加強(qiáng)社會(huì)協(xié)作，內(nèi)外兼修

除了政府內(nèi)部要加強(qiáng)法律顧問(wèn)制度的建設(shè)外，還要注意內(nèi)外兼修，加強(qiáng)外部支持力度。例如，法律顧問(wèn)部門可以和高校的政法學(xué)院進(jìn)行合作，鼓勵(lì)大學(xué)生參與法律援助工作，實(shí)現(xiàn)共贏。2000年設(shè)立的中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法律援助與保護(hù)中心就是一個(gè)優(yōu)秀的范例，中心同時(shí)致力于培養(yǎng)兼具理論和實(shí)踐能力的高素質(zhì)法律人才，形成了教學(xué)、實(shí)踐、服務(wù)三位一體的先進(jìn)的法學(xué)教育模式。此外，還可以設(shè)立法律援助“支援計(jì)劃”，和當(dāng)?shù)氐穆蓭熓聞?wù)所、司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，將社會(huì)上更多的司法資源納入到制度中來(lái)。

（作者單位：華中師范大學(xué)法學(xué)院）