建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫?/h1>
2017-05-30 13:22:39楊新春吳艷
江蘇理工學院學報 2017年1期
楊新春 吳艷
摘 要：建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫?，既是落實十八屆四中全會精神的邏輯必然，也是樹立正確權責觀念與提升廉潔自律意識的有效之舉，更是全面推進科學民主決策與高等教育事業(yè)健康發(fā)展的現(xiàn)實需要。然而，建立健全公辦高校“一把手”責任追究制度仍面臨一些棘手的問題，因此，我國有必要在現(xiàn)有的行政問責的基礎之上明確公辦高?！耙话咽帧弊肪控熑畏秶?、界定其權力行為邊界、完善與責任追究程序相關法律依據(jù)、加大責任追究的力度，將公辦高校“一把手”的責任追究進一步制度化、規(guī)范化和法律化。
關鍵詞：公辦高?！耙话咽帧保回熑巫肪恐贫?；責任主體；公共決策
中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：2095-7394（2017）01-0103-05
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確強調(diào)：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長，負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。”與以往的責任追究規(guī)定不同，黨中央明確強調(diào)責任追究必須終身的，責任人無論處于在職還是離職狀態(tài)，都要被追究其政治責任、法律責任甚至刑事責任。由此可見，行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員應是責任追究制度中的追究對象，建立健全責任追究制度已成為當前社會關注的熱點問題。公辦高校雖有別于政府機構，公辦高校黨政“一把手”雖有別于政府黨政“一把手”，但公辦高校內(nèi)部的機構設置與黨政“一把手”所肩負的使命與給予特定人群的福祉追求，本質(zhì)上與政府機構還是相同的。因此，作為享受政府財政撥款與資助的公辦高校，黨政“一把手”對于關系學校高等教育事業(yè)發(fā)展及學校重大決策有著不可推卸的責任。對建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫戎匾约皩嵺`中所遇到問題進行探索，對學?？沙掷m(xù)快速發(fā)展有著重大意義。
一、建立健全公辦高校“一把手”責任追究制度的重要性
現(xiàn)階段高校實行黨委領導下的校長負責制是歷史的選擇，公辦高校的黨政“一把手”應對也必須對所在學校高等教育事業(yè)發(fā)展負主要責任，這也是高等教育事業(yè)健康發(fā)展的需要。高等教育法明確規(guī)定，“國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制。”近幾年來，高?！耙话咽帧备瘮“讣l出，“權力尋租”現(xiàn)象比比皆是，給國家財產(chǎn)帶來了巨大損失；另一個極端就是，身為高校“一把手”，在任期間抱著“不求無功、但求無過”的心態(tài)，碌碌無為，不能很好帶領班子成員引領學校發(fā)展，滯后于同類型學校發(fā)展甚至耽誤學校發(fā)展時機，嚴重制約了的學校發(fā)展。兩種極端行為，都應該追究其責任。因此，建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫葎菰诒匦小?/p>
（一）有利于樹立“一把手”正確的權責觀念
“有權必有責，權責要對等”，責任追究制度的建立，一方面，是追究責任；另一方面，更是對“一把手”的警示、震懾?！耙话咽帧碧幱谝欢〞r空的權力頂峰，并非是脫韁的野馬可以肆意妄為，之所以許多公辦高校也會出現(xiàn)“短命工程”“政績工程”失誤決策以及不作為等不正常現(xiàn)象，“根本原因是由于決策者的權責結構失衡，權力太大而責任太小，決策者幾乎不用為決策失誤付出任何代價?！盵1]要通過建立健全責任追究機制，讓身居高位的“一把手”漸漸淡化、擯棄“官本位”觀念，從而踐行“人民群眾才是權力的主體”理念，公辦高校“一把手”不僅要對上級主管部門負責，更要對全校教職工與高等教育事業(yè)發(fā)展的全局負責。
（二）有利于提升“一把手”廉潔自律意識
我國當前處于社會轉型的重要階段，各種矛盾交織，西方思潮推行的非主流價值觀與中國幾千年來的封建糟粕同樣交織，如此的大環(huán)境，有些公辦高?！耙话咽帧眱r值觀偏離、理想信念淡薄，一步步走向違法亂紀、自我毀滅的道路。2013年，南昌大學原校長周文斌嚴重違紀被調(diào)查；2014年，中紀委網(wǎng)站痛批齊魯工業(yè)大學原黨委書記徐同文上演“象牙塔內(nèi)的‘狂與‘貪”；2015年，被中紀委通報的公辦高校黨委書記13人、校長8人。出現(xiàn)此種極端情況的原因很多，但其中有一點可以確認，部分黨員干部的廉潔自律觀念 、意識極為淡薄。周文斌、徐同文等公辦高校“一把手”腐化蛻變的現(xiàn)實教訓，都是從輕視自律、放松自律開始，逐步走向自我放縱直至違法犯罪的深淵。建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫龋壠鹪谟诩饶芏酱俟k高校“一把手”按照道德要求與法律規(guī)范來控制自我行為，達到自我約束與鞭策的目的，又能對副職起到良好的示范作用，達到領導班子風清氣正的目的。
（三）有利于推動“一把手”科學民主決策
近年來，部分公辦高?！耙话咽帧敝蓄l繁出現(xiàn)以權謀私?jīng)Q策、盲目追求政績決策等現(xiàn)象，導致領導班子公信力、群眾基礎日漸削弱和國有財產(chǎn)巨大損失。然而一旦造成決策失誤，某些“一把手”領導干部往往以集體決策、非故意等為借口逃避責任，集體決策沒有落實到具體責任人。與此同時，責任追究制度不完善，這就使得追究公辦高校“一把手”責任往往成了紙上談兵的空話。建立健全“一把手”責任追究制度，一方面，有利于落實責任主體與明晰決策責任，增強公辦高?！耙话咽帧钡呢熑胃?，克服主武斷、個人說了算；另一方面，有利于“一把手”團結班子成員，依照法定職責、權限與程序認真行使決策權力，審慎使用決策權，盡量避免重大決策的失誤，減少不必要的損失，進而真正推動領導班子決策的科學化與民主化。
（四）有利于推動高等教育事業(yè)健康發(fā)展
《論語·子路篇》子曰：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從?！钡拇_如此，當“一把手”自身端正并作出表率時，不用下命令，被管理者也就會跟著行動效仿起來；相反，如果“一把手”自身不端正且要求被管理者端正，即使三令五申，被管理者也不會服從的。通過嚴格的他律，建立健全“一把手”責任追究制度，使“一把手”自覺加強自我約束、自我凈化，實現(xiàn)自我完善，以身作則，率先垂范，發(fā)揮模范帶頭作用。如此，“一把手”才會慎用黨和人民賦予的權力，既不敢也不能大膽妄為。這里體現(xiàn)了制度的根本性作用，而制度的普遍性、權威性來源于懲處—責任追究，“制度一經(jīng)形成， 對任何人都是適用的，不論是普通黨員還是黨員領導干部，制度面前人人平等，一切違反制度的行為都將受到應有的懲處?！盵2]只有充分利用制度的威懾力來監(jiān)督、制約、規(guī)范“一把手”對于高等教育事業(yè)發(fā)展的公共行為，才能最大程度保證高校“一把手”及其領導班子成員正本清源，嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，至此高等教育事業(yè)才能從源頭上開啟健康發(fā)展的模式。
二、建立健全公辦高校“一把手”責任追究制度的現(xiàn)實問題
目前，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等文件相繼出臺，中共中央對黨員干部行為進行了約束。但總體而言，我國現(xiàn)行的對公辦高校“一把手”的責任追究制度還帶有政策性的問責痕跡，還沒有形成真正意義上的責任追究制度，公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫鹊默F(xiàn)狀亦是如此。建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫?，需要解決好以下四個現(xiàn)實問題。
（一）責任追究范圍模糊
建立健全公辦高校“一把手”責任追究制度，首要前提就是要明確責任追究事項范圍，然而目前對于公辦高校“一把手”責任追究的范圍模糊不清。由于公辦高校“一把手”所實施的公共行為具有動態(tài)性、不規(guī)律性，一一列出責任追究事項范圍還是有很大難度的。此外，對公辦高?！耙话咽帧彼缲摰母叩冉逃l(fā)展重任并沒有納入法律法規(guī)體系，只有“一把手”真正觸犯黨紀國法，才會被追究法律責任。領導在任期間是否真正能領導、引領高校發(fā)展，碌碌無為者是否應該被追究一定責任，這也是值得思考的問題。對此，有專家提出“對領導干部在執(zhí)法執(zhí)規(guī)執(zhí)紀過程中，作為或者不作為，只要給國家、集體或個人造成不應有的損失的，都應追究責任?！盵3]但現(xiàn)實問題就是責任追究模糊，亟待上升到法律層面來規(guī)范“一把手”行為邊界。
（二）責任追究主體不清
公辦高校黨委行政的權責邊界劃分不明晰，責任追究主任不清，只有原則性規(guī)定，無法做到權責對稱。一方面，在實踐中實行的是黨委領導下的校長負責制，即各級黨委有重大問題決策權，而問題出現(xiàn)之后，校長往往要承擔責任，而學校黨委“一把手”甚少被追究責任，這是有失公允；另一方面，關于集體決策所造成的失誤、失職行為沒有明確規(guī)定責任承擔內(nèi)容，責任難以追究到具體決策人身上，即真正反映了“法不責眾”的問題所在。與此同時，異體問責仍是薄弱環(huán)節(jié)，比如廣大教職工參與問責渠道缺乏、司法機關難以主動介入并發(fā)揮期望的作用，所以公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫瘸３ＭＡ粼凇包h紀處分”或“行政處分”層面，而非真正觸及到痛處。
（三）責任追究依據(jù)缺乏
當前，我國公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恳?guī)范化與制度化有待提升。首先，問責程序局限于黨政機關，外部問責缺失，由人大代表、社會公眾等群體來啟動與實施的較少。其次，各地責任認定尺度差異明顯，有待進一步規(guī)范。由于公開性與透明度的缺失，必然會在處理過程中出現(xiàn)幕后權力操作的現(xiàn)象，進而就會出現(xiàn)“同責不同罰”的現(xiàn)象。這里會產(chǎn)生兩種極端：一是，為突顯對事件處理的重視，問責過程中對公辦高?！耙话咽帧钡奶幚泶嬖趶目鞆闹噩F(xiàn)象，這樣就會忽略責任追究的規(guī)范程序；二是，部分地方為維護形象、做好人，就會竭力掩蓋失誤，或?qū)k高校“一把手”責任人的處置避重就輕。
（四）責任追究剛性不夠
部分高校“一把手”罔顧民主集中制，仍然是拍腦袋、拍胸脯決定，好大喜功，不經(jīng)過充分的科學論證，盲目上政績工程，根本談不上尊重民意。而公辦高?！耙话咽帧睕Q策失誤現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，或在遇到高校發(fā)展需要抉擇時畏畏縮縮，究其原因是不用承擔作為與不作為失誤所產(chǎn)生的代價，決策失誤結果的追究最終是不了了之。即使追究，往往也是走過場、搞形式主義，對被問責“一把手”處理不徹底，責任追究制度的權威與效力受到極大的削弱。與此同時，對于“在其位不謀其職”、不能引領學校發(fā)展甚至讓學校喪失發(fā)展機遇的“一把手”，卻能順利退休、安享晚年，這類“一把手”的責任卻沒有人去追究，這是值得深思探討的。即使對“一把手”違規(guī)違紀的懲處，只是諸如撤職、警告、開除公職等形式上的處罰，根本不能對其傷筋動骨、觸及靈魂，缺乏對其經(jīng)濟上的懲處，因在經(jīng)濟上沒有遭受巨大損失，違紀違法成本低廉，因而違規(guī)違紀現(xiàn)象層出不窮。另外，對“一把手”責任追究既缺乏系統(tǒng)規(guī)范的制度規(guī)定，又存在著隨意性，甚至出現(xiàn)公辦高?！耙话咽帧北苤鼐洼p、逃避責任的追究。
三、建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫葘Σ咛接?/p>
當前，我國公辦高校數(shù)量眾多，黨政”一把手”數(shù)量也是眾多，對于如此特殊的研究群體，他們的所作所為關系到高等教育事業(yè)能否健康快速發(fā)展，關系到廣大教職工的事業(yè)成就方向所在，他們可以影響甚至引領人心向背與學校的風氣。所以，建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫?，就成為當前我國高等教育事業(yè)健康發(fā)展亟待解決的重大課題。鑒于前文所述建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫鹊默F(xiàn)實問題，我們可以從以下方面來著手。
（一）明確追究責任范圍
建立健全公辦高校“一把手”責任追究制度，有既要追究作為的責任，又要追究不作為的責任，使二者有機結合。好的制度在于既要保護與激勵銳意進取者，又要遏制與懲罰投機取巧者。如前文所述公辦高校“一把手”公共行為具有階段性、動態(tài)性和復雜性的特征，詳細列舉責任追究事項具體內(nèi)容及范圍還是有很大難度的，但是“一把手”作為與不作為還是顯而易見的?！耙话咽帧笔治罩貦啵靡嬗诮M織的信任與栽培，要敬畏與慎用組織賦予的權力。公辦高?！耙话咽帧痹趯嵤┕残袨榈倪^程中，作為或者不作為，只要給集體或個人造成損失的，都要依據(jù)既成事實追究責任。而在對公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪康膶嵺`中，多數(shù)追究的是作為責任，而忽視追究不作為的責任。這樣必然導致部分公辦高校“一把手”懶政、庸政的盛行，“不求無功、但求無過”的心態(tài)占了上風。公辦高校的發(fā)展在很大程度上取決于“一把手”的責任擔當與銳意進取。因此，作為、不作為的責任都必須納入我們考慮與追究的視野，只有這樣，公辦高?！耙话咽帧辈拍苌饔脵嗔?，積極履責。
（二）明晰權力行為邊界
對于組織賦予“一把手”的權力，必須要科學厘定其邊界，進而達到規(guī)范“一把手”公共決策的行為的目的。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權力的人使用權力一直到遇到有界限的地方才休止?！盵4]生存于公辦高校具體環(huán)境中的公共權力，在運行過程中缺乏明晰的應有界限，就會出現(xiàn)公辦高校“一把手”因濫用權力損害學校的利益，發(fā)展到一定階段，就會朝著失職、瀆職方向惡性循環(huán)。因此，首先要明晰權力邊界，要明晰黨委與行政的權力，并要將責任落實到具體的黨政“一把手”身上。具體來說，就是理順黨政“一把手”的關系，確立職責權限?！霸诓块T內(nèi)部，各崗位之間，上下級之間的權責也要規(guī)范化、明確化。”[5]如此，一方面，可以規(guī)范公辦高校黨政“一把手”各負其責；另一方面，有利于解決黨內(nèi)追責和行政追責的交織問題。切實履行與堅持“誰決策、誰負責”的原則，清楚明了地制定責任認定規(guī)則，厘清決策責任主體，明晰對應決策關系人或集體的具體責任。即使黨委有重大問題決策權，或是集體決策，該是誰承擔責任都要追究到具體決策人身上，黨委書記、校長誰也不能逾越權力邊界，出了問題也必須被追究責任，這才是真正落實黨委領導下的校長負責制的得力舉措。其次，建立學校重大決策監(jiān)督制度規(guī)范、制約學校重大決策權的行使。強化廣大教職員工、媒體輿論的監(jiān)督職能，在學校重大決策做出后尚未產(chǎn)生重大影響之前，通過教職員工、媒體對學校提出的建議和意見，可以對其潛在的問題進行糾正、補救。
（三）完善與責任追究程序相關法律依據(jù)
司法機關之所以難以主動介入并發(fā)揮作用，對“一把手”的懲治常常流于止于“黨紀處分”或“行政處分”等形式，觸及不到要害，這是因為缺乏對公辦高校“一把手”責任追究的法律依據(jù)，因此，必須完善與責任追究程序相關法律依據(jù)。首先，要從國家層面制訂《公辦高校黨政主要領導重大決策程序條例》，確立全國統(tǒng)一標準規(guī)范，可采用概括加列舉配合兜底條款的模式，對公辦高校黨政主要領導重大決策予以量化，此舉必須符合憲法的基本精神與原則。各地可以因地制宜地設立本地公辦高校重大行政決策目錄，科學界定本地公辦高校黨政主要負責人的重大決策，羅列責任清單，同時，明確規(guī)定具體的免責情形。其次，在《公辦高校黨政主要領導重大決策程序條例》中詳盡規(guī)定問責對象、范圍、主體、程序；明確公辦高校黨政“一把手”職務行為的民事、刑事責任追訴時效無年限限制，實行終身追訴。再次，加強黨的制度建設，通過嚴密完備的黨規(guī)黨紀來約束黨員領導干部決策，進而實現(xiàn)黨紀黨規(guī)與國家法律的有機結合，形成全方位、多層次的責任追究體系。最后，通過對公辦高校重大決策“簽字背書”，明晰各自責任，區(qū)分直接責任人，按照“誰決策、誰負責”原則，進一步明確責任主體，踐行行政決策連帶責任追究。總之，通過立法，實現(xiàn)公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪康囊?guī)范化、制度化和法治化。
（四）加大責任追究的力度
制度的悲哀在于只能觸及問題與矛盾的表面，而不能觸及問題與矛盾的真正痛處及靈魂的深處。如前文所述若是對公辦高校“一把手”責任追究制度僅僅止于“黨紀處分”或“行政處分”，而非真正觸及到痛處，那就是我們經(jīng)常說的“隔靴搔癢”，因此，必須加大責任追究的力度。首先，要將追究政治責任與追究經(jīng)濟責任有機結合。公辦高校“一把手”違規(guī)違紀，必須要加大對其經(jīng)濟上的懲處，而不能僅僅停留在撤職、警告、開除公職等形式，這才能切中要害，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，因此，必須著力加強追究違規(guī)違紀“一把手”的經(jīng)濟責任。其次，要將追究直接責任與追究領導責任有機結合。目前，當務之急，要加強領導責任追究相關問題的研究，從制度上明確責任主體和責任輕重，并且要在公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫惹凹由掀谙?，那就是要終身追究。
由于公辦高?！耙话咽帧被趯W校重大發(fā)展問題、重大發(fā)展時機等方面的公共決策與公共行為，不僅關系到學校高等教育事業(yè)生死存亡，關系到教職工的長遠利益與發(fā)展，更涉及到“一把手”不同利益訴求，“一把手”若是只為政績工程而罔顧學校長遠發(fā)展，那對學校高等教育事業(yè)的發(fā)展是滅頂之災。所以，為了防范與規(guī)避“一把手”急功近利、盲目決策的行為，必須建立健全公辦高校“一把手”責任追究制度，借此督促公辦高?！耙话咽帧痹鰪姼叨鹊呢熑我庾R，以實現(xiàn)權責相互統(tǒng)一，切實推進高等教育事業(yè)健康穩(wěn)步發(fā)展。誠然，建立健全公辦高校“一把手”責任追究制度，既是追責，更是對“一把手”的震懾與警示。但是建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐票旧聿⒉皇菤w宿，制度只是服務于現(xiàn)實的需要?！白坟煵荒苓^于嚴苛，追責時一定要防止從一個極端走向另一個極端?！盵1]
參考文獻：
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To Establish and Perfect the Accountability System for Leaders of Government-funded Universities
YANG Xin-chun1， WU Yan2
（1.Organization Department， Party Committee， Jiangsu University of Technology， Changzhou 213001， China；
2. School of Foreign Languages， Changzhou College of Information Technology， Changzhou 213164， China）
Abstract： To establish and perfect the accountability system for leaders of government-funded universities is the logical necessity to implement the spirit of the the fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee， but is also an effective move to establish the correct concept of power and responsibility and enhance effective self-discipline consciousness. And meanwhile， it is the practical need to comprehensively promote the scientific and democratic decision-making and the healthy development of higher education. However， to establish and perfect the accountability system for leaders of government-funded universities is still facing some difficult problems such as the establishment of accountability， accountability subject vague， unclear， lack of accountability， accountability for rigid enough. Therefore， on the basis of the existing administrative accountability， it is necessary for us to clear leaders responsibility scope and the power boundary， improve accountability procedures， and increase the intensity of accountability. Furthermore， we can make the accountability system for leaders of government-funded universities for further institutionalization， standardization and legalization.
Key words： leaders of government-funded universities； accountability system； subject of responsibility； public decision
責任編輯 徐 晶
楊新春 吳艷
摘 要：建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫?，既是落實十八屆四中全會精神的邏輯必然，也是樹立正確權責觀念與提升廉潔自律意識的有效之舉，更是全面推進科學民主決策與高等教育事業(yè)健康發(fā)展的現(xiàn)實需要。然而，建立健全公辦高校“一把手”責任追究制度仍面臨一些棘手的問題，因此，我國有必要在現(xiàn)有的行政問責的基礎之上明確公辦高?！耙话咽帧弊肪控熑畏秶?、界定其權力行為邊界、完善與責任追究程序相關法律依據(jù)、加大責任追究的力度，將公辦高校“一把手”的責任追究進一步制度化、規(guī)范化和法律化。
關鍵詞：公辦高?！耙话咽帧保回熑巫肪恐贫?；責任主體；公共決策
中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：2095-7394（2017）01-0103-05
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確強調(diào)：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長，負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。”與以往的責任追究規(guī)定不同，黨中央明確強調(diào)責任追究必須終身的，責任人無論處于在職還是離職狀態(tài)，都要被追究其政治責任、法律責任甚至刑事責任。由此可見，行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員應是責任追究制度中的追究對象，建立健全責任追究制度已成為當前社會關注的熱點問題。公辦高校雖有別于政府機構，公辦高校黨政“一把手”雖有別于政府黨政“一把手”，但公辦高校內(nèi)部的機構設置與黨政“一把手”所肩負的使命與給予特定人群的福祉追求，本質(zhì)上與政府機構還是相同的。因此，作為享受政府財政撥款與資助的公辦高校，黨政“一把手”對于關系學校高等教育事業(yè)發(fā)展及學校重大決策有著不可推卸的責任。對建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫戎匾约皩嵺`中所遇到問題進行探索，對學?？沙掷m(xù)快速發(fā)展有著重大意義。
一、建立健全公辦高校“一把手”責任追究制度的重要性
現(xiàn)階段高校實行黨委領導下的校長負責制是歷史的選擇，公辦高校的黨政“一把手”應對也必須對所在學校高等教育事業(yè)發(fā)展負主要責任，這也是高等教育事業(yè)健康發(fā)展的需要。高等教育法明確規(guī)定，“國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制。”近幾年來，高?！耙话咽帧备瘮“讣l出，“權力尋租”現(xiàn)象比比皆是，給國家財產(chǎn)帶來了巨大損失；另一個極端就是，身為高校“一把手”，在任期間抱著“不求無功、但求無過”的心態(tài)，碌碌無為，不能很好帶領班子成員引領學校發(fā)展，滯后于同類型學校發(fā)展甚至耽誤學校發(fā)展時機，嚴重制約了的學校發(fā)展。兩種極端行為，都應該追究其責任。因此，建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫葎菰诒匦小?/p>
（一）有利于樹立“一把手”正確的權責觀念
“有權必有責，權責要對等”，責任追究制度的建立，一方面，是追究責任；另一方面，更是對“一把手”的警示、震懾?！耙话咽帧碧幱谝欢〞r空的權力頂峰，并非是脫韁的野馬可以肆意妄為，之所以許多公辦高校也會出現(xiàn)“短命工程”“政績工程”失誤決策以及不作為等不正常現(xiàn)象，“根本原因是由于決策者的權責結構失衡，權力太大而責任太小，決策者幾乎不用為決策失誤付出任何代價?！盵1]要通過建立健全責任追究機制，讓身居高位的“一把手”漸漸淡化、擯棄“官本位”觀念，從而踐行“人民群眾才是權力的主體”理念，公辦高校“一把手”不僅要對上級主管部門負責，更要對全校教職工與高等教育事業(yè)發(fā)展的全局負責。
（二）有利于提升“一把手”廉潔自律意識
我國當前處于社會轉型的重要階段，各種矛盾交織，西方思潮推行的非主流價值觀與中國幾千年來的封建糟粕同樣交織，如此的大環(huán)境，有些公辦高?！耙话咽帧眱r值觀偏離、理想信念淡薄，一步步走向違法亂紀、自我毀滅的道路。2013年，南昌大學原校長周文斌嚴重違紀被調(diào)查；2014年，中紀委網(wǎng)站痛批齊魯工業(yè)大學原黨委書記徐同文上演“象牙塔內(nèi)的‘狂與‘貪”；2015年，被中紀委通報的公辦高校黨委書記13人、校長8人。出現(xiàn)此種極端情況的原因很多，但其中有一點可以確認，部分黨員干部的廉潔自律觀念 、意識極為淡薄。周文斌、徐同文等公辦高校“一把手”腐化蛻變的現(xiàn)實教訓，都是從輕視自律、放松自律開始，逐步走向自我放縱直至違法犯罪的深淵。建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫龋壠鹪谟诩饶芏酱俟k高校“一把手”按照道德要求與法律規(guī)范來控制自我行為，達到自我約束與鞭策的目的，又能對副職起到良好的示范作用，達到領導班子風清氣正的目的。
（三）有利于推動“一把手”科學民主決策
近年來，部分公辦高?！耙话咽帧敝蓄l繁出現(xiàn)以權謀私?jīng)Q策、盲目追求政績決策等現(xiàn)象，導致領導班子公信力、群眾基礎日漸削弱和國有財產(chǎn)巨大損失。然而一旦造成決策失誤，某些“一把手”領導干部往往以集體決策、非故意等為借口逃避責任，集體決策沒有落實到具體責任人。與此同時，責任追究制度不完善，這就使得追究公辦高校“一把手”責任往往成了紙上談兵的空話。建立健全“一把手”責任追究制度，一方面，有利于落實責任主體與明晰決策責任，增強公辦高?！耙话咽帧钡呢熑胃?，克服主武斷、個人說了算；另一方面，有利于“一把手”團結班子成員，依照法定職責、權限與程序認真行使決策權力，審慎使用決策權，盡量避免重大決策的失誤，減少不必要的損失，進而真正推動領導班子決策的科學化與民主化。
（四）有利于推動高等教育事業(yè)健康發(fā)展
《論語·子路篇》子曰：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從?！钡拇_如此，當“一把手”自身端正并作出表率時，不用下命令，被管理者也就會跟著行動效仿起來；相反，如果“一把手”自身不端正且要求被管理者端正，即使三令五申，被管理者也不會服從的。通過嚴格的他律，建立健全“一把手”責任追究制度，使“一把手”自覺加強自我約束、自我凈化，實現(xiàn)自我完善，以身作則，率先垂范，發(fā)揮模范帶頭作用。如此，“一把手”才會慎用黨和人民賦予的權力，既不敢也不能大膽妄為。這里體現(xiàn)了制度的根本性作用，而制度的普遍性、權威性來源于懲處—責任追究，“制度一經(jīng)形成， 對任何人都是適用的，不論是普通黨員還是黨員領導干部，制度面前人人平等，一切違反制度的行為都將受到應有的懲處?！盵2]只有充分利用制度的威懾力來監(jiān)督、制約、規(guī)范“一把手”對于高等教育事業(yè)發(fā)展的公共行為，才能最大程度保證高校“一把手”及其領導班子成員正本清源，嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，至此高等教育事業(yè)才能從源頭上開啟健康發(fā)展的模式。
二、建立健全公辦高校“一把手”責任追究制度的現(xiàn)實問題
目前，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等文件相繼出臺，中共中央對黨員干部行為進行了約束。但總體而言，我國現(xiàn)行的對公辦高校“一把手”的責任追究制度還帶有政策性的問責痕跡，還沒有形成真正意義上的責任追究制度，公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫鹊默F(xiàn)狀亦是如此。建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫?，需要解決好以下四個現(xiàn)實問題。
（一）責任追究范圍模糊
建立健全公辦高校“一把手”責任追究制度，首要前提就是要明確責任追究事項范圍，然而目前對于公辦高校“一把手”責任追究的范圍模糊不清。由于公辦高校“一把手”所實施的公共行為具有動態(tài)性、不規(guī)律性，一一列出責任追究事項范圍還是有很大難度的。此外，對公辦高?！耙话咽帧彼缲摰母叩冉逃l(fā)展重任并沒有納入法律法規(guī)體系，只有“一把手”真正觸犯黨紀國法，才會被追究法律責任。領導在任期間是否真正能領導、引領高校發(fā)展，碌碌無為者是否應該被追究一定責任，這也是值得思考的問題。對此，有專家提出“對領導干部在執(zhí)法執(zhí)規(guī)執(zhí)紀過程中，作為或者不作為，只要給國家、集體或個人造成不應有的損失的，都應追究責任?！盵3]但現(xiàn)實問題就是責任追究模糊，亟待上升到法律層面來規(guī)范“一把手”行為邊界。
（二）責任追究主體不清
公辦高校黨委行政的權責邊界劃分不明晰，責任追究主任不清，只有原則性規(guī)定，無法做到權責對稱。一方面，在實踐中實行的是黨委領導下的校長負責制，即各級黨委有重大問題決策權，而問題出現(xiàn)之后，校長往往要承擔責任，而學校黨委“一把手”甚少被追究責任，這是有失公允；另一方面，關于集體決策所造成的失誤、失職行為沒有明確規(guī)定責任承擔內(nèi)容，責任難以追究到具體決策人身上，即真正反映了“法不責眾”的問題所在。與此同時，異體問責仍是薄弱環(huán)節(jié)，比如廣大教職工參與問責渠道缺乏、司法機關難以主動介入并發(fā)揮期望的作用，所以公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫瘸３ＭＡ粼凇包h紀處分”或“行政處分”層面，而非真正觸及到痛處。
（三）責任追究依據(jù)缺乏
當前，我國公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恳?guī)范化與制度化有待提升。首先，問責程序局限于黨政機關，外部問責缺失，由人大代表、社會公眾等群體來啟動與實施的較少。其次，各地責任認定尺度差異明顯，有待進一步規(guī)范。由于公開性與透明度的缺失，必然會在處理過程中出現(xiàn)幕后權力操作的現(xiàn)象，進而就會出現(xiàn)“同責不同罰”的現(xiàn)象。這里會產(chǎn)生兩種極端：一是，為突顯對事件處理的重視，問責過程中對公辦高?！耙话咽帧钡奶幚泶嬖趶目鞆闹噩F(xiàn)象，這樣就會忽略責任追究的規(guī)范程序；二是，部分地方為維護形象、做好人，就會竭力掩蓋失誤，或?qū)k高校“一把手”責任人的處置避重就輕。
（四）責任追究剛性不夠
部分高校“一把手”罔顧民主集中制，仍然是拍腦袋、拍胸脯決定，好大喜功，不經(jīng)過充分的科學論證，盲目上政績工程，根本談不上尊重民意。而公辦高?！耙话咽帧睕Q策失誤現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，或在遇到高校發(fā)展需要抉擇時畏畏縮縮，究其原因是不用承擔作為與不作為失誤所產(chǎn)生的代價，決策失誤結果的追究最終是不了了之。即使追究，往往也是走過場、搞形式主義，對被問責“一把手”處理不徹底，責任追究制度的權威與效力受到極大的削弱。與此同時，對于“在其位不謀其職”、不能引領學校發(fā)展甚至讓學校喪失發(fā)展機遇的“一把手”，卻能順利退休、安享晚年，這類“一把手”的責任卻沒有人去追究，這是值得深思探討的。即使對“一把手”違規(guī)違紀的懲處，只是諸如撤職、警告、開除公職等形式上的處罰，根本不能對其傷筋動骨、觸及靈魂，缺乏對其經(jīng)濟上的懲處，因在經(jīng)濟上沒有遭受巨大損失，違紀違法成本低廉，因而違規(guī)違紀現(xiàn)象層出不窮。另外，對“一把手”責任追究既缺乏系統(tǒng)規(guī)范的制度規(guī)定，又存在著隨意性，甚至出現(xiàn)公辦高?！耙话咽帧北苤鼐洼p、逃避責任的追究。
三、建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫葘Σ咛接?/p>
當前，我國公辦高校數(shù)量眾多，黨政”一把手”數(shù)量也是眾多，對于如此特殊的研究群體，他們的所作所為關系到高等教育事業(yè)能否健康快速發(fā)展，關系到廣大教職工的事業(yè)成就方向所在，他們可以影響甚至引領人心向背與學校的風氣。所以，建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫?，就成為當前我國高等教育事業(yè)健康發(fā)展亟待解決的重大課題。鑒于前文所述建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫鹊默F(xiàn)實問題，我們可以從以下方面來著手。
（一）明確追究責任范圍
建立健全公辦高校“一把手”責任追究制度，有既要追究作為的責任，又要追究不作為的責任，使二者有機結合。好的制度在于既要保護與激勵銳意進取者，又要遏制與懲罰投機取巧者。如前文所述公辦高校“一把手”公共行為具有階段性、動態(tài)性和復雜性的特征，詳細列舉責任追究事項具體內(nèi)容及范圍還是有很大難度的，但是“一把手”作為與不作為還是顯而易見的?！耙话咽帧笔治罩貦啵靡嬗诮M織的信任與栽培，要敬畏與慎用組織賦予的權力。公辦高?！耙话咽帧痹趯嵤┕残袨榈倪^程中，作為或者不作為，只要給集體或個人造成損失的，都要依據(jù)既成事實追究責任。而在對公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪康膶嵺`中，多數(shù)追究的是作為責任，而忽視追究不作為的責任。這樣必然導致部分公辦高校“一把手”懶政、庸政的盛行，“不求無功、但求無過”的心態(tài)占了上風。公辦高校的發(fā)展在很大程度上取決于“一把手”的責任擔當與銳意進取。因此，作為、不作為的責任都必須納入我們考慮與追究的視野，只有這樣，公辦高?！耙话咽帧辈拍苌饔脵嗔?，積極履責。
（二）明晰權力行為邊界
對于組織賦予“一把手”的權力，必須要科學厘定其邊界，進而達到規(guī)范“一把手”公共決策的行為的目的。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權力的人使用權力一直到遇到有界限的地方才休止?！盵4]生存于公辦高校具體環(huán)境中的公共權力，在運行過程中缺乏明晰的應有界限，就會出現(xiàn)公辦高校“一把手”因濫用權力損害學校的利益，發(fā)展到一定階段，就會朝著失職、瀆職方向惡性循環(huán)。因此，首先要明晰權力邊界，要明晰黨委與行政的權力，并要將責任落實到具體的黨政“一把手”身上。具體來說，就是理順黨政“一把手”的關系，確立職責權限?！霸诓块T內(nèi)部，各崗位之間，上下級之間的權責也要規(guī)范化、明確化。”[5]如此，一方面，可以規(guī)范公辦高校黨政“一把手”各負其責；另一方面，有利于解決黨內(nèi)追責和行政追責的交織問題。切實履行與堅持“誰決策、誰負責”的原則，清楚明了地制定責任認定規(guī)則，厘清決策責任主體，明晰對應決策關系人或集體的具體責任。即使黨委有重大問題決策權，或是集體決策，該是誰承擔責任都要追究到具體決策人身上，黨委書記、校長誰也不能逾越權力邊界，出了問題也必須被追究責任，這才是真正落實黨委領導下的校長負責制的得力舉措。其次，建立學校重大決策監(jiān)督制度規(guī)范、制約學校重大決策權的行使。強化廣大教職員工、媒體輿論的監(jiān)督職能，在學校重大決策做出后尚未產(chǎn)生重大影響之前，通過教職員工、媒體對學校提出的建議和意見，可以對其潛在的問題進行糾正、補救。
（三）完善與責任追究程序相關法律依據(jù)
司法機關之所以難以主動介入并發(fā)揮作用，對“一把手”的懲治常常流于止于“黨紀處分”或“行政處分”等形式，觸及不到要害，這是因為缺乏對公辦高校“一把手”責任追究的法律依據(jù)，因此，必須完善與責任追究程序相關法律依據(jù)。首先，要從國家層面制訂《公辦高校黨政主要領導重大決策程序條例》，確立全國統(tǒng)一標準規(guī)范，可采用概括加列舉配合兜底條款的模式，對公辦高校黨政主要領導重大決策予以量化，此舉必須符合憲法的基本精神與原則。各地可以因地制宜地設立本地公辦高校重大行政決策目錄，科學界定本地公辦高校黨政主要負責人的重大決策，羅列責任清單，同時，明確規(guī)定具體的免責情形。其次，在《公辦高校黨政主要領導重大決策程序條例》中詳盡規(guī)定問責對象、范圍、主體、程序；明確公辦高校黨政“一把手”職務行為的民事、刑事責任追訴時效無年限限制，實行終身追訴。再次，加強黨的制度建設，通過嚴密完備的黨規(guī)黨紀來約束黨員領導干部決策，進而實現(xiàn)黨紀黨規(guī)與國家法律的有機結合，形成全方位、多層次的責任追究體系。最后，通過對公辦高校重大決策“簽字背書”，明晰各自責任，區(qū)分直接責任人，按照“誰決策、誰負責”原則，進一步明確責任主體，踐行行政決策連帶責任追究。總之，通過立法，實現(xiàn)公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪康囊?guī)范化、制度化和法治化。
（四）加大責任追究的力度
制度的悲哀在于只能觸及問題與矛盾的表面，而不能觸及問題與矛盾的真正痛處及靈魂的深處。如前文所述若是對公辦高校“一把手”責任追究制度僅僅止于“黨紀處分”或“行政處分”，而非真正觸及到痛處，那就是我們經(jīng)常說的“隔靴搔癢”，因此，必須加大責任追究的力度。首先，要將追究政治責任與追究經(jīng)濟責任有機結合。公辦高校“一把手”違規(guī)違紀，必須要加大對其經(jīng)濟上的懲處，而不能僅僅停留在撤職、警告、開除公職等形式，這才能切中要害，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，因此，必須著力加強追究違規(guī)違紀“一把手”的經(jīng)濟責任。其次，要將追究直接責任與追究領導責任有機結合。目前，當務之急，要加強領導責任追究相關問題的研究，從制度上明確責任主體和責任輕重，并且要在公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐贫惹凹由掀谙?，那就是要終身追究。
由于公辦高?！耙话咽帧被趯W校重大發(fā)展問題、重大發(fā)展時機等方面的公共決策與公共行為，不僅關系到學校高等教育事業(yè)生死存亡，關系到教職工的長遠利益與發(fā)展，更涉及到“一把手”不同利益訴求，“一把手”若是只為政績工程而罔顧學校長遠發(fā)展，那對學校高等教育事業(yè)的發(fā)展是滅頂之災。所以，為了防范與規(guī)避“一把手”急功近利、盲目決策的行為，必須建立健全公辦高校“一把手”責任追究制度，借此督促公辦高?！耙话咽帧痹鰪姼叨鹊呢熑我庾R，以實現(xiàn)權責相互統(tǒng)一，切實推進高等教育事業(yè)健康穩(wěn)步發(fā)展。誠然，建立健全公辦高校“一把手”責任追究制度，既是追責，更是對“一把手”的震懾與警示。但是建立健全公辦高?！耙话咽帧必熑巫肪恐票旧聿⒉皇菤w宿，制度只是服務于現(xiàn)實的需要?！白坟煵荒苓^于嚴苛，追責時一定要防止從一個極端走向另一個極端?！盵1]
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To Establish and Perfect the Accountability System for Leaders of Government-funded Universities
YANG Xin-chun1， WU Yan2
（1.Organization Department， Party Committee， Jiangsu University of Technology， Changzhou 213001， China；
2. School of Foreign Languages， Changzhou College of Information Technology， Changzhou 213164， China）
Abstract： To establish and perfect the accountability system for leaders of government-funded universities is the logical necessity to implement the spirit of the the fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee， but is also an effective move to establish the correct concept of power and responsibility and enhance effective self-discipline consciousness. And meanwhile， it is the practical need to comprehensively promote the scientific and democratic decision-making and the healthy development of higher education. However， to establish and perfect the accountability system for leaders of government-funded universities is still facing some difficult problems such as the establishment of accountability， accountability subject vague， unclear， lack of accountability， accountability for rigid enough. Therefore， on the basis of the existing administrative accountability， it is necessary for us to clear leaders responsibility scope and the power boundary， improve accountability procedures， and increase the intensity of accountability. Furthermore， we can make the accountability system for leaders of government-funded universities for further institutionalization， standardization and legalization.
Key words： leaders of government-funded universities； accountability system； subject of responsibility； public decision
責任編輯 徐 晶
