中國信訪制度的困境與出路

張雪

摘要：中國信訪制度是一項具有中國特色的制度，也是具有悠久歷史淵源的一項制度，其在了解社情民意、監(jiān)督政府運作、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要的作用。然而，隨著我國法制現代化進程的不斷推進，同樣作為一項法律制度的信訪制度，卻日益暴露出其種種弊端。因此，本文從信訪的歷史淵源入手，了解其發(fā)展演變的歷史進程，以批判的視角來研究中國現行信訪制度存在的弊端，以探析出信訪制度的完善與發(fā)展之路，從而有效化解民眾的矛盾與沖突，促進社會的和諧發(fā)展。

關鍵字：信訪制度 歷史淵源 困境 出路

在我國古代就有大量諸如“進善之旌”、“士傳民語”、“民道遮行”等古代信訪現象存在，只是當時這種信訪制度還遠遠不是我們現在所說的現代意義上的信訪。

一、信訪制度的淵源

從歷史上來看，國家關于信訪工作的觀念以及相應而來的制度選擇主導著建國以來信訪制度的發(fā)展，因此筆者認為中國的信訪制度主要經歷了以下幾個方面：

（1）1921—1951年：雛形期

1951年以前，雖然這一時期信訪制度還未成形，但中共中央和中國人民政府已經設立了專人或者專門機構處理人民的上訪工作。1949年中央書記處設立政治秘書室，這是我國最早的專職信訪機構，在這階段信訪雖然受到了國家的高度重視，并且有一定的信訪行為，但畢竟組織和制度安排尚不健全，人們對信訪還沒有確切的觀念，因此沒有真正形成信訪制度。

（2）1951—1978年：形成期

在該階段，國家信訪工作一方面作為黨的群眾工作重要組成部分，受到了黨和國家的高度重視，在強大的政治壓力下，各界人士對信訪工作做了積極而艱苦的探索，使信訪制度迅速確立了作為一種國家政權設置的政治地位；另一方面，黨和國家傾向于從政治斗爭和群眾運動的方式去解決，這實際上是把信訪制度變成了一條動員群眾參與國家政治事務的渠道。

（3）1978—2007年：規(guī)范發(fā)展期

信訪制度日益趨于完善，2005年國家頒發(fā)了新的《信訪條例》，國家觀念上不斷趨向于理性化，承認信訪工作具有獨立于政治要求的專業(yè)性和科學性，并在實際工作中誠懇地奉行專業(yè)精神和科學精神；其次信訪機構也不斷專業(yè)化，在整個政權系統中存在根據合理分工而設立的專職信訪機構，在信訪機構內部根據職能分化而設立相應的專職崗位和部門；最后信訪工作也趨于規(guī)范化，不管是國家與信訪民眾的互動，還是信訪機構內部各部門、各要素之間的互動，都依循公開、公平而穩(wěn)定的規(guī)范。

（4）2007年—今：統合重塑期

2007年國務院頒布了《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》，標志著我國信訪制度進入到統合重塑階段。這一階段是將相對分散和分割的信訪體制重新整合起來，從更高的角度，構建“統一領導、部門協調、統籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管的信訪工作新格局”。國家在這一階段的工作取向實際上是從化解矛盾向社會動員發(fā)展，將社會動員與矛盾化解結合起來取最優(yōu)。

二、信訪制度的運行現狀面臨的困境

信訪制度作為一項具有中國特色的政治參與和權利救濟制度，雖然在計劃經濟時代起到過一定的作用，但由于這一制度存在諸多缺陷，已不適應目前的市場經濟環(huán)境。

（1）信訪功能的錯位

①信訪功能定位過高

信訪制度作為一種正式制度所具有的職能主要有兩個方面，一是民意傳達，，二是權利救濟。然而在信訪實踐中，出現了“信訪問題綜合癥”，信訪機構在沒有相應職能權限下，受理人民的訴求卻又無法解決他們的矛盾，信訪資料大量浪費，造成工作效率低下的后果。

②群眾對信訪功能誤解

民眾對信訪的作用誤解甚深，將司法與行政混淆，盲目信仰行政權力，將所有造成嚴重的行政資源浪費級相關國家機構空轉。從理論上講，信訪只是包括行政訴訟、行政復議等行政救濟手段之一，而國家的司法救濟才是公民權利救濟最主要的形式和最后的屏障。可在實踐中，群眾更多的相信信訪這一救濟手段，并作為最后的希望所在。

（2）信訪體制存在弊端

①信訪機構責重權輕

事實上信訪部門不具有解決復雜問題的實際能力及權力，信訪部門既不能像法院一樣對案件有審判權或仲裁權，也不像紀委對違紀干部有調查權、處分權，因此，信訪部門根本不能從根本上解決群眾的問題，充其量只能是傾聽上訪者的意見，可信訪者卻在很大程度上把信訪部門當成了解決問題的責任主體，這樣就勢必把信訪部門當成為了信訪群眾的直接對立面。

②信訪機構體系龐雜

機構之間并不存在隸屬關系，央信訪機構對地方信訪機構的只能和權利及運作方式都有較大差異，從而導致信息無法實現共享，缺乏強制力。這在實踐中導致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集，使原本為意在解決、疏導矛盾的信訪本身卻成了矛盾積聚、上升的通道，最終導致政府和法律的公信力和權威的下降。

（3）信訪制度本身存在矛盾

①信訪政策自身相悖

近年來，當和國家一直對信訪工作保持高度重視，但是在針對信訪的政策卻相悖，一方面不能壓制群眾的正常上訪，要充分保障群眾等的民主權力，傾聽民聲，解決人民的問題；然而另一方面，國家又一再要求把各種問題解決在基層，要盡量減少越級上訪和重復上訪等問題的發(fā)生。國家在現階段并沒有制定出合乎中國現實需要的信訪政策，缺乏其合理性。

②信訪缺乏正當程序

現行的信訪條例沒有對信訪機構的地位和作用、信訪人的權利和義務、承辦信訪事項的機構和個人的責任、辦理信訪案件的程序等具體方面做出規(guī)定。現行信訪制度在程序上存在重大缺失，立案和答復均具有十分的隨便意性。對于如何確定各級各部門的職責卻沒有一個嚴格的標準，各部門均可以以各種理由相互推諉，而處理問題又要看領導臉色行事，靠上級批示。

三、中國信訪制度的出路

（1）規(guī)范信訪制度的內部機制

①重建信訪內部組織機構

長期以來，我國形成了一種橫向到邊、縱向到底的“大信訪”工作格局，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院檢察院及相關部門都設有信訪機構。可是由于缺乏統一的協調，導致的結果是互相推卸責任，影響了信訪機構的威信，無法實現信訪制度應該發(fā)揮的功能，因此必須充分整合信訪機構，建立統一的信訪機構體系，取消黨政等其他部門的信訪機構設置，把信訪功能同歸于人大。基于中國共產黨領導下人民代表大會制度的實際情況，信訪機構設置應該是在人民代表大會制度之下的一元信訪體制，各級人大設置信訪委員會，由其統一受理群眾的來信來訪，政府內部不再保留信訪機構。

②健全信訪法律體系

在信訪機構重建的基礎上，還應該對信訪進行統一立法，出臺《信訪法》等一系列的法律法規(guī)，實現信訪制度單純依靠規(guī)定、條列和政策來調節(jié)的現狀，以實現信訪制度的法制化、程序化，使公民的信訪活動和政府的信訪工作真正納入法制化軌道。其中明確信訪的受案范圍，盡量不與司法救濟途徑重復；嚴格程序規(guī)制，要規(guī)定信訪問題提出、受理、復查、復核等工作的法律程序；加強責任追究機制等。

③改革信訪考評機制

現行信訪工作的考評制度存在一定的不足，并沒有發(fā)揮出良好的效果。因此信訪的考評機制首先應將群眾作為考官，信訪工作的好與壞應當由上訪群眾來評判；其次建立利益導向的信訪工作考評機制，以人民群眾的根本利益為出發(fā)點；最后信訪部門要改變以信訪量為主要指標的考核辦法，代之以信訪問題解決程度為主要指標的辦法。信訪工作要立足于解決問題的實際效果，不能單純的把上訪人數多少、上訪重大事件多少作為考評官員的依據。

（2）改革信訪制度

①建立信訪代理制度

信訪制度中可以借鑒和引入代理制度，明確提出將信訪的代理機構定為非政府組織或群眾自治組織，鼓勵和扶持各類非政府背景的社會組織逐漸介入到信訪代理領域，讓他們承擔起原本就不需要政府過多介入的社會領域的社會責任，比如心理疏導、法律援助、政策咨詢和社會關懷等。

②建立信訪終結制度

信訪終結制度是指信訪案件經規(guī)定的程序處理后，信訪人員應息訴罷訪，而仍然堅持來訪和上訪的，對信訪事件做出予以終結的決定。終結后的信訪事項在信訪人提不出新的事實和理由的情況下，信訪機構不再予以受理，并轉請相關部門做信訪人員的息訴、化解工作。應當將重點放在嚴格按照涉訴、行政兩條線執(zhí)行上，即屬于行政范圍的信訪事項，必須由國家信訪局或省市信訪辦負責宣告終結，屬于人大、法院檢察院職權的，必須由人大、法院檢察院負責宣布終結。這樣，有利于保證司法獨立，也避免使信訪機構負擔過重影響工作效率。

③建立信訪聽證制度

在我國《信訪條例》第31條中對信訪聽證已經有明確的規(guī)定，并且在學界也獲得了普遍的肯定。盡管信訪聽證還存在一些不足，但可以預見的是，信訪聽證制度將成為未來信訪制度的重要子制度。就目前信訪制度在一些地方已發(fā)揮的功能看，可謂法律、準法律屬性和政治屬性功能都得到了相當程度的發(fā)揮。

信訪制度是在我國革命和建設進程中逐步形成的一項群眾工作制度，是國家進行政治、經濟和社會管理的重要手段之一，也是公民參與社會治理的一種基本方式，但信訪制度在相當長的一段時期內仍然有其存在的空間，對于信訪制度的運行困境和出路的探究，任重而道遠。

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