論我國地方立法存在問題及其解決

張惠芳 付炫平

摘要 地方立法是指具有立法權的地方國家機關依據法定職權，制定、修改、廢止在本行政區域全部或者局部范圍有效的規范性法律文件的活動的總稱，是我國法律體系的重要組成部分。但是目前存在部門立法現象嚴重及部門利益傾向無法根除、立法結構“大而全”、重復上位法而缺乏地方特色、法規用語表述缺乏規范性和統一性、地方立法聽證制度不完善致使立法聽證流于形式、公眾參與程度低等諸多方面的問題。對此，應該堅持人大主導立法、完善地方立法程序、突出科學立法與民主立法、優化立法機關人員結構和水平、改革法規立項機制和起草方式、加強地方立法后評估和法規清理工作、強化基層立法調研、提高公眾對地方立法的關注度、重視專家參與，以提高地方立法質量。

關鍵詞 地方立法 立法程序 立法調研 立法質量

地方立法是指具有立法權的地方國家機關依據法定職權，制定、修改、廢止在本行政區域全部或者局部范圍有效的規范性法律文件的活動的總稱，以地方性法規為主，還包括自治條例和單行條例、政府規章。為了使研究具有針對性，筆者選擇省一級地方性法規為研究對象，尤其以H省的省一級地方性法規進行例舉。

我國地方立法有近四十年的實踐，既是服務和保障改革發展的歷史進程，又是逐步改進立法工作的探索過程，積累了一定的經驗。形成了區別于國家立法的特點，如條例名稱具體明確且內容回應地方需求，象《H省神農架自然資源保護條例》，標題就直接明確條例的適用范圍；立法選項注重服務地方經濟社會發展，象《H省全面深化改革促進條例》明確H省推進全面深化改革的基本原則、目標任務和總體要求，細化改革主體相關責任等。據不完全統計，截至2016年12月，我國現行有效的地方性法規已經達到8526件。很顯然，地方立法是我國法律體系的重要組成部分，保障法律和行政法規在地方的

順利實施，為地方治理提供法制保障。然而，由于地方立法工作的價值觀存在偏差、理論研究成果少、立法程序和立法技術規范不完善等原因，使得地方立法還存在諸多問題，筆者試圖梳理這些問題并提出解決路徑，以求教于同仁。

一、我國地方立法存在的主要問題

（1）部門立法現象嚴重及部門利益傾向無法根除

地方立法在一定限度內配置和分配地方政府部門權責與社會利益，直接關系到政府部門的利益。當前我國地方立法實踐中，由于立法人員缺乏相關領域專業知識，經常出現地方人大將本應屬于自身的立法職權委托給相關政府職能部門起草的現象。這樣，法規的實施者就成為了法規的起草者，以法治的名義通過立法來追求部門利益的情況就不可避免。[1]通過地方立法謀求部門利益的主要表現：一是在本部門內增設機構；二是增加本部門職權；三是增加撥款名目、自行設立行政收費項目或者擴大行政收費范圍或提高收費標準；四是對特定違法行為設定行政處罰、增加處罰種類、提高罰款額度等；五是弱化本部門責任。在這種部門利益驅動下的地方立法往往會演變成部門立法，影響地方立法的公正性和嚴肅性，為立法腐敗現象的滋生提供溫床，嚴重損害黨、人大和政府的形象。[2]如《H省實施〈中華人民共和國農業技術推廣法〉辦法（草案）》是由H省農業主管部門起草，條例草案帶有極強的部門利益。在法規修改過程中，H省人大通過深入調研，發現草案中提到的將鄉鎮農業技術推廣站簡單恢復，與當前H省農村綜合配套改革實際嚴重不符。后經主任會議、法制委員會研究，決定暫不將該條例草案提請常委會審議。

（2）重復上位法而缺乏地方特色

追求立法結構上的“大而全”，簡單重復上位法，缺乏地方特色，重形式而輕實質，這是地方立法技術方面的主要缺陷之一。一般來說，制定在本地方適用的地方性法規或者政府規章，對國家法律、行政法規進行細化和補充，使之能在地方“落地生根”，是地方立法存在的意義之一。而目前很多地方立法，不管法規的立法目的和實際需要，都按照總則、分則、附則的套路，章下分節、款下分項。另外，為了拼湊足夠多的條款，把一些宣示性的、毫無操作性的條款寫入法規，動輒就成為了有好幾十甚至上百條款的地方性法規。有相關專業人士提出，地方立法與國家立法相重復率高達70%—90%。[3]脫離地方特色、沒有了地方自主意志的地方立法，是對地方立法資源的浪費。 如《H省實施<中華人民共和國國防動員法>辦法》分為十章共六十條，體例結構與《中華人民共和國國防動員法》相差無幾，條款也僅比國家法律少十二條，這種重復立法毫無意義。

（3） 法規用語表述缺乏規范性和統一性

地方立法語言表述的優劣直接影響地方立法質量、水平以及實施效果。長期以來，我國地方立法在語言表述上存在各種各樣的問題。一是用語模糊。如用“多數”、“少部分”、“某些地區”、“一定時間內”、“正常情況下”等詞語來表示數量、范圍、時間、狀態等。二是語體風格不規范，多用政策性和宣示性語言或者詞語。如出現“光榮的義務”、“政治引領”、“戰略思想”等帶有強烈的政治色彩的詞語。三是表達過于籠統、抽象、原則。過多的原則性規定和“彈性條款”，使得條文內容過于空洞，不夠具體，使得難以準確把握，操作性差。[4]

（4）立法聽證流于形式

地方立法聽證是指有立法權的地方立法機關在進行地方立法過程中聽取有關專家、組織、社會公眾， 特別是與此地方立法有利害關系的當事人意見和建議， 并對特定事項進行質證、辯論的程序。立法聽證制度己經被《中華人民共和國立法法》以法律形式確認下來。但在我國地方立法中，立法聽證存在許多問題，制約了立法聽證制度作用的充分發揮。首先，地方立法的聽證制度沒有制定統一的規范，立法聽證“隨性而為”。其次，聽證范圍狹窄，聽證形式單一。再次，遴選參加立法聽證人員的方式不恰當，造成某些方面利益聲音的缺失或弱勢。此外，地方立法聽證缺少有效的監督。最后，地方立法聽證流于形式，聽證效果不明顯，聽證結果得不到落實。就H省而言，地方立法三十幾年來，僅有《H省合同監督條例》、《H省食品安全條例》等寥寥幾部地方性法規舉行了立法聽證會。

（5）公眾參與地方立法的程度低

公眾參與地方立法是指公眾通過各種渠道和方式影響地方立法機關進行地方立法的過程和活動，是立法民主化的基本方式。由于地方立法機關有權自行決定立法信息是否公開、公眾能否參與地方立法的過程、公眾參與的方式和途徑、是否采納公眾的意見和建議等，從而限制了公眾自由、充分表達自己的意愿和意志。我國《行政法規的制定程序條例》等相關法律法規中，關于公民參加立法的規定大多是非強制性的，有著很大的彈性， 并且都沒有對公民參與結果作明確規定。導致公民參與地方立法的權利得不到法律的保障，公眾的建議和意見在很大程度上并沒有被采納和得到尊重。

二、解決地方立法存在問題的設想

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”筆者認為，規范地方立法，提高地方立法質量應從以下三方面入手：

（1）堅持人大主導立法

地方人大及其常委是法定立法主體，在地方立法中發揮主導作用是地方人大及其常委會依法行使立法職權的題中應有之義。堅持人大在地方立法中的主導地位，除要優化地方立法機關人員結構以及提高立法工作人員的立法水平外，必須發揮人大代表在地方立法中的重要作用。首先，要提高對人民代表大會立法職能的認識。其次，將規定全省特別重大事項的地方性法規草案交由省人民代表大會充分討論、審議。再次，要將人大代表參與地方立法貫穿于地方性法規立項、起草、修改等各個環節，吸收有專業特長的人大代表參與相關專門委員會的工作。

（2）完善地方立法程序

一是建立科學開放的法規立項機制。首先要制訂立足于對省情、國情充分研究并了解基礎上的合理科學的立法計劃和立法規劃；其次要擴大立法項目征集渠道。在支持政府部門申報立法項目的同時，要向社會公開征集立法建議項目，鼓勵其他國家機關、人民團體和公民積極提出立法項目建議；可以嘗試“公推公選”地方立法項目制度。地方立法機關根據情況，向社會發布立法建議目錄，由公民對立法項目進行公開的遴選與推薦；再次要加強立法選項論證。應該對提出建議的立法項目必要性、可行性以及法規出臺后可能產生的社會影響和社會效果等進行評估論證。

二是改革單一的法規起草方式。改變地方性法規多數由政府有關部門起草的單一模式，建立多元化的起草渠道，提高法規草案質量，是完善法規起草機制亟待解決的問題。[5]根據實際情況，既可以由地方人大自主起草，對專業性較強的法規項目，可委托專家學者、教學科研單位或者學術團體等組織起草，還可采取地方人大、政府部門、專家學者“三結合”的起草方式。

三是健全地方立法后評估制度。第一，地方立法后評估要堅持客觀、公正、科學、公開的原則；第二，地方立法后評估的對象要選擇經濟社會發展關鍵問題的關鍵制度，注重現實性和可操作性；第三，地方立法后評估要建立健全評價指標體系和標準、進行定量評估；第四，地方立法后評估要拓寬評估的主體和參加者，不僅可以邀請科研機構、高等院校等進行專業評估，還可以邀請相關部門、管理相對人等進行實踐性評估；第五，地方立法后評估要重視評估結果的運用，根據不同的評估結果，作為編制地方立法計劃、對地方性法規進行修改或者廢止、制定法規配套制度、改進執法或者進行執法檢查的重要依據。

（3）突出科學立法與民主立法

一是強化基層立法調研。充分的調研是做好立法工作的重要基礎，無論是提高立法的針對性、可執行性，還是突出地方特色，都離不開立法調研。要掌握第一手、最真實的情況，必須強化基層立法調研。根據不同的地方性法規，采取不同的基層立法調研形式，更加接地氣，問計于民。一要走進基層，面對面聽取基層意見。如預防未成年人犯罪立法可以選取未成年犯罪率高的地區召開評估會；物業服務和管理立法可以分別實地走訪優、中、差等次的社區召開座談會，聽取基層組織和群眾的意見建議。二要走進廠礦，向一線工人了解情況。如在開展安全生產、林業有害生物防治立法調研時，深入車間、林場，向生產工人、護林員了解實際情況。三要走進會場，聽取與會代表意見。如華僑權益保護立法可以走進華創會會場，向海外華僑創業代表征求意見，聽取他們的訴求。四要走進校園，虛心向專家請教。如在自主創新、專利等專業性強的地方性法規立法過程中，可以到各大高校的相關院校，請專家學者“把脈問診”。

二是提高公眾對地方立法的關注度。一方面，要拓寬公眾參與地方立法的渠道。如將座談會開到社區、居（村）委會，“零距離”聽取公眾對立法的意見和建議，利用微博、微信公眾號等網絡新渠道向公眾推送地方立法信息等。另一方面，要增強公眾參與地方立法的實效。地方立法機關應當通過各種形式主動向社會公開地方立法相關信息，將地方立法信息最大范圍和程度地傳遞給社會公眾。地方性法規特別是社會關注的重要法規向社會征求意見的，要通過相關媒體公布公眾提出意見情況以及吸納情況，并將其作為向人大常委會報告的重要內容。還要把公眾參與程序和對公眾意見的采納、反饋等以地方性法規的形式予以確認和保障。

三是對涉及民生的重大立法事項召開立法聽證會。立法聽證是體現立法決策民主化、科學化的重要程序設計，是開門立法的好形式。涉及民生的重大立法事項召開立法聽證會可以盡可能地聽取到社會不同方面的聲音，進一步拓寬公民有序參與地方立法的途徑，提高立法質量。地方立法機關必須認真研究聽證意見，根據聽證意見對聽證問題的立法決策提出立法建議，形成聽證報告，并在官網進行公布，向社會反饋聽證意見處理情況。

四是設立基層立法聯系點。這是黨的十八屆四中全會為實現地方立法民主化提出的明確要求，能真實地將人民群眾的迫切需要以及對立法工作的建議和意見及時反饋到地方立法機關。基層立法聯系點應當選擇鄉鎮、街道、社區、生產企業、學校以及基層有關部門，地方立法機關要出臺相關制度規范，明確設立條件、職責要求、經費保障等。

五是重視專家參與。立法的民主化、科學化、公正性是當今立法的三大主流，專家參與地方立法正好契合了這些主流。各界普遍認為專家參與地方立法是有效解決地方立法存在問題的杰出方式，[6]地方立法機關可以成立立法專家顧問組，邀請專家參與地方性法規制定過程，召開專家論證會、評估會，有的法規，可以委托專家起草；可以邀請專家全程參與法規修改工作。專家參與立法能為創新地方立法體系提供充足的智力支援，摒棄部門利益，提高立法效率和質量。

參考文獻：

[1] 王崟屾.地方立法權之研究——基于縱向分權所進行的解讀[M].浙江工商大學出版社，2014.

[2] 季秀平.江蘇地方立法的實踐經驗與完善對策[J].江蘇法制建設實踐研究，2013（5）.

[3] 吳秋菊.立法技術探討[J].時代法學，2004（4）.

[4] 劉紅嬰.立法技術中的幾種語言表述問題[J].語言文字應用，2002（3）.

[5] 石佑啟等.中國地方立法發展報告2014[M]，廣東教育出版社，2015.

[6] 崔卓蘭，孫波.地方立法質量提高的分析與探討[J].行政法學研究，2006（3）.