劉世堅：PPP發展希望與困惑同行

2016年，國務院、各大部委和地方政府對PPP理解愈發深入；新增PPP項目，其金額之巨、領域之廣足以令世人側目；數以千計的PPP咨詢公司和培訓機構如雨后春筍。縱觀中國PPP的發展現狀，結合近日業內各界人士每日不輟的熱烈討論，個人認為PPP在我國的發展已經進入了一個前所未有的全新階段——機遇與挑戰并存，希望與困惑同行，問題與答案相克相生。

PPP模式與我國現有法律法規，以及項目審批制度之間的沖突持續。隨著PPP模式適用范圍的迅速擴大，以及相關項目的推進與落地，由上述沖突所引發的諸多合法合規問題（例如土地資源配置、國有資產管理、爭議解決等）逐漸浮出水面。據悉，由國務院法制辦公室牽頭制定的PPP條例已經完成第一稿，正在相關部委和地方政府征求意見。如果我們樂觀一點，2017年應有可能看到這部令人期待已久的PPP上位法的出臺。不過，指望一部法律解決所有問題，包括法律沖突，是不切實際的空想。對于PPP條例，我們也不宜保有過高期待，依據條例啟動成體系立法工作，是相對現實的考量。

截至目前，PPP相關主管部委協調和統籌問題尚未找到解決之道，在某些方面還有愈演愈烈之勢。這給項目實操帶來很大困擾（例如項目申報與入庫流程），以及強烈的不可預期性（例如項目審批、后續支持性政策及資金的獲取），并進而對PPP項目的交易架構搭建造成影響。此外，作為行業主管部門的各大部委行會，在PPP配套政策及文件制定方面，也有較多欠賬，觀望情緒濃厚。相比之下，反倒是地方政府及其所屬部門發揮了很大的主觀能動性，否則眾多規范性文件何來用武之地？根據目前的情況來看，通過PPP條例來完成“雙軌制”建設的期待很有可能無法實現，PPP這兩年在中國遇到的新問題，頗有逐漸成為老大難的趨勢。

僅就現狀而言，PPP項目前期論證程序流于形式的情況并未得到實質性改觀。在大部分市縣，“10%”的上限（即財政部有關地方PPP項目占一般公共預算支出比例不得超10%的要求）形同虛設。PPP項目前期論證程序流于形式的情況在2017年可能得到改善。國務院剛剛頒布的《企業投資項目核準和備案管理條例》（2017年2月1日起施行），對于參與PPP項目投資的社會資本而言，應該也是一個利好消息。

這一輪的PPP，和此前20年的特許經營項目相比，還有兩個特別顯著的特征，那就是規模龐大、速度奇快！“從大從快”雖然能夠帶來PPP市場的短暫繁榮，但是其中蘊藏的風險不言而喻。隨著一大批示范項目的落地與簽約工作的完成，行穩致遠理應成為2017年中國PPP發展的主基調。同時，新的一年，各行業主管部門有望陸續發力，從行業管理的角度切入，逐步緩解各類PPP項目急功近利之憂。