孫潔：PPP模式十大趨勢

2014年以來，PPP模式在我國取得了巨大發展。中國因此被世界銀行盛贊為全球推廣PPP的領袖。迄今為止，財政部相繼出臺了包括《PPP操作流程》、《PPP合同指南》、《PPP項目政府采購管理辦法》、《物有所值評價指引》、《財政承受能力論證指引》、《PPP財政管理辦法》等一系列重要政策文件，同時推出示范項目754個，涉及到多個公共投資領域，還特別設立總規模高達1800億元的PPP基金，為PPP模式的推廣打下了堅實的基礎。隨著PPP模式的進一步推廣，2017年我國的PPP模式應當呈現以下十大趨勢。

PPP相關法規政策進一步完善

近三年來，PPP相關政策不斷完善，通過與國外專家的交流，可以看出我國已經具備了較完善的政策構架，對推廣PPP模式具備比較完善的政策基礎。但是，根據國內的實際情況，仍然需要一個更高層面的法律來保障社會資本的合法性與完全性，讓社會資本方吃一顆定心丸，特別是對民營資本和私人資本。當前由國務院法制辦公室牽頭的PPP立法工作也在加緊步伐，相信會有更為實際意義的法規文件促進PPP的法制化進程。隨著PPP運用的不斷發展，已有的政策同樣需要進一步的完善以確保PPP健康發展。

對PPP的認識將不再局限于融資

雖然說人們不斷認識到PPP不僅僅是一種融資方式，更是政府的一種公共管理模式，但在實際操作運用過程中，更多地還是將其作為一種融資工具來使用，最為明顯的特征是無論是政府方或是社會資本方總是圍繞投資回報的高低作為談判的核心，忽略了項目未來運營的質量和效率。有些談判中甚至不惜以明股實債、保底回購等作為投資PPP項目的方式和條件，這與采用PPP的初衷背道而馳。

世界銀行在水務領域曾做過的一個總結報告指出：20世紀90年代以來人們一直認為將私人部門引入到水務領域，私人部門的最大優勢是其融資能力。實踐表明這是一個錯誤的觀點，私人部門在水務領域發揮的最大作用是提高了效率和改善了供水的質量。隨著PPP模式的不斷深入運用，人們會越來越清晰地認識到這一點。

政府給予社會資本方回報的高低不取決于政府而完全取決于市場，社會資本能夠實際取得多高的收益也不取決于政府而是完全取決于其運營管理效率。

示范項目將會逐步發揮示范作用

財政部確定的三批示范項目會隨著時間的推移彰顯其示范作用。因為一個PPP項目的實施需要一個過程，短期內示范和非示范項目的區別并不會有明顯的變化，但隨著時間的推移，項目進入運營階段后，示范項目規范性的優勢就會慢慢顯現出來。有些項目為了加快步伐，不能很好地按照規范的操作流程實施，其隨著時間的推移必然會帶來一系列難以得到有效解決的問題，甚至因此導致項目的失敗。如果是示范項目，有專業機構精心設計的實施方案，同樣能夠按照規范的流程操作，在未來的執行過程出現的問題相對減少，從而確保項目順利的執行。

當然，如果能夠有豐富經驗的咨詢機構的參與，并能嚴格按照相應的流程操作，即使是沒有成為示范項目也同樣可以很好地采用PPP模式。

運營資源將會得到社會青睞

目前，人們依然看重項目工程的建設利潤而忽視項目本身運營效率所帶來的收益。隨著項目運行的進展，人們會認識到：對社會資本而言，施工利潤在PPP模式中并沒有原來那么重要，而更重要的是對項目運營的收益。由于運營收益完全是依靠社會資本方的經驗對項目自身的運營所產生的，因此，人們也會越來越認識到運營資源的重要性。無論政府或社會資本，對項目運營的經驗顯得異常重要，如果沒有運營資源參與的PPP項目，要想獲得理想的回報是很難想象的。例如：通過PPP模式建設的一個公共體育場地，如果社會資本方沒有運營經驗，僅僅依靠政府的可行性缺口補貼很難達到一個理想的回報。如果說社會資本對項目有著超強的運營經驗，充分發揮市場機制，在滿足政府公共需要的情況下，安排較多的比賽或其他經營性活動，就能夠獲得較高的收益。

操作流程將會逐漸趨于規范

PPP需要一個規范的流程，一些項目為了追求速度，往往沒有很好地按照規定的流程要求，特別強調的是競爭機制沒有得到很好的運用。在一些項目中，偶爾會出現事先確定合伙人的現象，確定的合伙人為了能夠得到項目往往會根據政府的要求提前進入施工，表面上看進度是加快了，一旦進入實質性的簽署合同階段，就會出現這樣或那樣的問題。如果沒有合理的解決方案就會導致項目無限期地拖延，最后往往造成欲速則不達。特別是選擇合伙人時，競爭機制會越來越受到重視。競爭機制是解決信息不對稱的一個有效方式，不要總是認為競爭只會帶來低價格的惡性循環，忽略了競爭的好處。

咨詢行業將會優勝劣汰

由于PPP項目的快速增加，咨詢服務的需求也日益增長，咨詢公司如雨后春筍般增加。因為PPP本身的復雜性對咨詢服務人員的素質和要求往往也較高，更多的是需要復合型人才，不僅僅要懂經濟，還需要懂金融等知識。PPP咨詢不是簡單的照抄照搬，就像人們描述經濟學那樣，PPP同樣不是教條，而是一種方法，一種思考的技巧，幫助擁有它的人得出正確的結論。所以，由于高素質人才的缺乏，造成服務質量參差不齊。同樣，隨著PPP模式的推進，服務質量水平低下的咨詢公司由于達不到要求，而逐漸被市場所淘汰。擁有高素質的人才隊伍的公司會不斷地發展壯大，擁有更多的市場份額。

項目融資這一工具將會得到有效使用

PPP模式雖然不再是一個簡單的融資模式，但依然需要項目融資這個工具。由于人們缺乏對融資知識的了解，導致PPP模式中更多地采用了傳統方式融資，這對金融業特別是銀行參與PPP模式有了先天的障礙。因為傳統融資通常需要貸款人信用、擔保等，而PPP中的項目公司又是為該項目的執行而新設立的，無法滿足銀行的放款條件。因此，明股實債成為金融業參與PPP模式的一個常見方式。項目融資恰恰規避了傳統融資方式的不足，項目融資不是完全依賴投資人的信用，它僅僅是依靠項目自身未來產生的收益或現金流來獲得銀行資金的支持。

PPP項目的績效評價將會逐步加強

PPP項目一般要由社會資本方運營20～30年或更長時間，政府對其進行監督管理一個常用而有效的方式就是績效評價。PPP項目的績效評價是對其監管的一個重要環節，需要政府通過第三方定期對項目運營情況做績效評價，如果缺乏績效評價，一旦出了問題政府就會處于被動地位，因為它涉及到公眾利益。從政府角度來說，績效評價會逐步加強，無論是使用者付費還是政府付費的項目都需要績效評價。績效評價并非評價項目收益如何，而主要評價其運營的效率和服務的質量標準是否符合公眾的需求。

民營資本會有更多的發展空間

當前市場一個被公認的話題是央企、國企是參與PPP項目的主力軍，而真正意義上的民營企業或私營企業參與PPP項目的動力和機會相應較少。一方面是由于央企、國企的實力確實存在；另一方面是由于人們還是將更多的目光停留在項目的建設或融資方面，對項目后面的運營管理并沒有引起足夠的重視。隨著一個個PPP項目的建成竣工，后續的運營管理是一個漫長的過程，而民營企業在這方面有著比央企、國企天然的優勢，民營企業會有更多的機會參與項目后續的運營管理當中。同時，隨著人們對后續運營管理的重視，民營企業在前期政府選擇合作伙伴時就會得到充分的重視。

PPP市場將進一步趨向國際

PPP在國內已經有了巨大的發展，積累了豐富的經驗也在國際社會達成了廣泛的共識，越來越多的國家采用這一模式提供公共產品和服務。采用PPP模式實現“一帶一路”倡議也將成為一種必然趨勢，這為我國企業走出去提供條件。此外，像美國的基礎設施更新、印度的基礎設施建設都為我國企業走出去創造了良好的外部環境，PPP模式在國內快速發展的同時，也必然會為我國企業在國外發展提供寶貴的經驗。