地方人大推動(dòng)檢察建議工作的思考

王守金

檢察建議是一項(xiàng)頗具歷史淵源和中國特色的檢務(wù)創(chuàng)舉，但由于立法層面的非剛性化、相關(guān)配套制度的不完善以及實(shí)際操作中不規(guī)范，在實(shí)踐操作中存在著諸多問題，影響著該制度應(yīng)有功能的發(fā)揮和價(jià)值功能的實(shí)現(xiàn)。

實(shí)踐困惑

檢察建議工作法律依據(jù)不足、被認(rèn)同度不高。檢察建議是檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的拓展和延伸，權(quán)力的行使應(yīng)以法律為依據(jù)，無法律授權(quán)的權(quán)力缺乏正當(dāng)性。2012年前，“檢察建議”在人大立法中僅見于檢察官法：“提出檢察建議或者對檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的。”但這并非法律的授權(quán)性規(guī)定，不能作為檢察建議的法律依據(jù)。

2012年通過的民事訴訟法有了檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的明確法律授權(quán)，但對象僅限于法院，對法院之外的行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等主體提出檢察建議至今仍缺乏法律依據(jù)。盡管最高人民檢察院出臺(tái)了不少關(guān)于檢察建議工作的規(guī)定，但是在檢察官法、刑事訴訟法等人大立法層面的立法空白是其他文件所不能彌補(bǔ)的。“名不正則言不順，言不順則事不成。”合法性缺失讓檢察建議天然缺乏話語權(quán)，難為被建議機(jī)關(guān)接受認(rèn)同。

檢察建議工作不規(guī)范。檢察建議制發(fā)管理不夠規(guī)范，沒有統(tǒng)一責(zé)任部門和責(zé)任人員進(jìn)行管理，實(shí)踐中有的以檢察院內(nèi)部部門的名義，有的以檢察院單位的名義。有的部門為完成考核，將其他部門制發(fā)的檢察建議以本部門的名義重復(fù)發(fā)送給同一對象，嚴(yán)重影響檢察建議的嚴(yán)肅性。也有部門為了考核加分，針對某一事項(xiàng)暴露的多個(gè)問題逐個(gè)制發(fā)檢察建議，其質(zhì)量可想而知。有的為了提高檢察建議回復(fù)率，將事先擬好的檢察建議回復(fù)函與檢察建議一同發(fā)給被建議單位，并告知該單位只需蓋章即可。這些不規(guī)范行為極大地影響檢察建議的權(quán)威，也不利于檢察機(jī)關(guān)整體形象，更不利于檢察建議落實(shí)。

檢察建議質(zhì)量參差不齊。檢察建議旨在解決有關(guān)單位存在的問題，這需要細(xì)致認(rèn)真的對單位存在的問題進(jìn)行調(diào)查分析，找準(zhǔn)癥結(jié)，提出有深度高質(zhì)量的檢察建議，才能得到被建議單位的認(rèn)同和采納。實(shí)際工作中，檢察人員將大部分時(shí)間精力用于辦案，對檢察建議則重視不夠。有的檢察建議對存在的問題把握不準(zhǔn)，說理不深，論據(jù)不足；有的檢察建議篇幅過短，常使用“規(guī)章制度不健全”“加強(qiáng)監(jiān)督管理和宣傳教育”等原則性語句，對策幾句空話帶過，針對性和可操作性不強(qiáng)。有的檢察建議因?yàn)樾袠I(yè)壁壘的存在，如對財(cái)物、金融、醫(yī)藥、衛(wèi)生等專業(yè)知識(shí)了解不夠，外行指導(dǎo)內(nèi)行。

破題路徑

通過人大及其常委會(huì)積極履職行權(quán)，充分發(fā)揮檢察建議對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督完善作用，對推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)影響深遠(yuǎn)。

完善立法，解決檢察建議的法律依據(jù)問題。任何重大改革必須于法有據(jù)。對檢察建議制度，從長遠(yuǎn)來看，必須由全國人大及其常委會(huì)制定的法律予以規(guī)范。由全國人大及其常委會(huì)對與檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)密切相關(guān)的刑訴法、民訴法、行訴法、檢察官法等法律法規(guī)進(jìn)行修正，將檢察建議制度作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)力的方式之一加以明確。同時(shí)，應(yīng)該對檢察建議制度的法律效力進(jìn)行明確規(guī)定，接收單位應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)對檢察建議的內(nèi)容進(jìn)行研究落實(shí)，并及時(shí)反饋落實(shí)情況以及不落實(shí)、不處理檢察建議的應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等問題，增強(qiáng)檢察建議的強(qiáng)制性。

作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，從立法層面推動(dòng)解決檢察建議的法律依據(jù)問題，在實(shí)踐中有以下兩種途徑：通過上級(jí)人大的立法調(diào)研中，有針對性地提出修訂建議，推動(dòng)提高立法的科學(xué)化水平；依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。作出加強(qiáng)檢察建議工作的決定，對檢察建議的提出，接收建議的單位如何處理等問題都作出規(guī)定，作為轄區(qū)內(nèi)國家機(jī)關(guān)及相應(yīng)單位執(zhí)行的依據(jù)。

決定出臺(tái)后，要抓好幾項(xiàng)工作確保落實(shí)：加強(qiáng)宣傳，提高決定知曉度，讓轄區(qū)內(nèi)各界了解和支持這項(xiàng)工作；明確內(nèi)司委或者法工委負(fù)責(zé)監(jiān)督檢察建議工作，確保決定嚴(yán)格執(zhí)行；檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)檢察建議管理，提高檢察建議質(zhì)量，重視與被建議單位的協(xié)調(diào)、溝通；對決定施行情況要及時(shí)總結(jié)，必要時(shí)及時(shí)修改完善，提高決議落實(shí)效果等。

加強(qiáng)監(jiān)督，以問題為導(dǎo)向推動(dòng)檢察建議落實(shí)。針對檢察建議管理不規(guī)范、質(zhì)量參差不齊、落實(shí)不力等問題，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，找準(zhǔn)著力點(diǎn)推動(dòng)檢察建議工作規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)司法權(quán)的健康良性運(yùn)行。

規(guī)范檢察建議的操作。地方人大應(yīng)當(dāng)以內(nèi)司委（法制委、法工委）為主體，成立專題調(diào)研組，深入調(diào)研轄區(qū)內(nèi)檢察建議制度的實(shí)踐情況，對有關(guān)檢察建議的司法解釋與規(guī)范性文件進(jìn)行系統(tǒng)歸納整理的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際對檢察建議的提出程序、制作要求等相關(guān)細(xì)節(jié)問題提出參考。在方式上，可以人代會(huì)議案的方式提出，可以代表建議的方式提出，也可以聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告后，提出審議意見交檢察機(jī)關(guān)辦理的方式實(shí)施。在內(nèi)容上，重點(diǎn)對檢察建議提出的程序、內(nèi)容形式、檢察建議的跟蹤落實(shí)措施做出原則性規(guī)定。如，檢察建議作為一種法律文書，應(yīng)當(dāng)格式規(guī)范，結(jié)構(gòu)完整，文號(hào)統(tǒng)一，嚴(yán)肅使用，未經(jīng)檢察長或檢委會(huì)批準(zhǔn)通過不得自行發(fā)送。

提升檢察建議的質(zhì)量。檢察建議定期報(bào)告制度，要求檢察機(jī)關(guān)定期向人大及其常委會(huì)報(bào)告檢察建議工作情況，主動(dòng)接受人大監(jiān)督，尋求人大代表的支持和理解。檢察建議備案制度，檢察機(jī)關(guān)向有關(guān)單位提出檢察建議應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送同級(jí)人大常委會(huì)備案接受監(jiān)督。人大通過審核備案的檢察建議了解掌握檢察建議工作質(zhì)量，進(jìn)行進(jìn)一步監(jiān)督。檢察建議審查制度，被建議單位對檢察建議存在異議，可以向人大常委會(huì)提出審查請求，請求對檢察建議的科學(xué)性、可行性進(jìn)行審查。

推動(dòng)檢察建議的落實(shí)。建立檢察建議回復(fù)備案制度。倒逼讓被建議單位提高對檢察建議的重視程度，也能督促其在規(guī)定期間內(nèi)回復(fù)。對于無正當(dāng)理由未在規(guī)定期間內(nèi)回復(fù)的，人大可以依法啟動(dòng)監(jiān)督程序進(jìn)行監(jiān)督。建立重點(diǎn)檢察建議督辦制度。對于事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生民利等重大問題或重大安全隱患的檢察建議，人大常委會(huì)可以采取調(diào)研視察、專項(xiàng)審議、執(zhí)法檢查、專題詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等方式，直接督辦檢察建議工作的落實(shí)。辦理跟蹤反饋制度。建立檢察建議辦理定期匯報(bào)制度。檢察機(jī)關(guān)對被建議單位的回復(fù)和整改落實(shí)情況應(yīng)定期向人大常委會(huì)匯報(bào)，對于經(jīng)檢察機(jī)關(guān)催辦而拒不回復(fù)和整改的，檢察機(jī)關(guān)可就該事項(xiàng)提請人大常委會(huì)啟動(dòng)監(jiān)督程序。

（作者單位：銅梁區(qū)人大常委會(huì)）