關(guān)于探索人大代表履職考核評(píng)價(jià)機(jī)制的思考

李瑜波

在新形勢(shì)下，如何探索建立對(duì)人大代表履職的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，健全人大代表履職的約束退出機(jī)制，切實(shí)解決當(dāng)前部分人大代表履職不積極、履職無(wú)活力、履職績(jī)效差等問(wèn)題，進(jìn)一步發(fā)揮人大代表的主體作用，對(duì)于推進(jìn)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)和法治中國(guó)建設(shè)具有十分重要的意義。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人大制度和人大工作。習(xí)近平總書(shū)記指出，“人民代表大會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度”。

要更好實(shí)行人民民主，保證人民當(dāng)家做主，就必須增強(qiáng)各級(jí)人大代表的履職責(zé)任和時(shí)代擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前，人大代表履職仍存在缺乏履職考核法律規(guī)定，導(dǎo)致代表履職不積極；缺乏履職管理評(píng)價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致代表履職無(wú)活力；缺乏履職約束退出機(jī)制，導(dǎo)致代表履職無(wú)績(jī)效等問(wèn)題，制約著代表履職績(jī)效和作用的發(fā)揮。

在新形勢(shì)下，應(yīng)從代表法定職責(zé)著手，立足于全面提升代表履職績(jī)效，堅(jiān)持考核評(píng)價(jià)于法有據(jù)，從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，將代表履職情況納入地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其派出的代表小組的考核評(píng)價(jià)。

在實(shí)踐中，可考慮積極探索構(gòu)建“3+1”的代表履職管理考核模式。“3”，即從代表執(zhí)行代表職務(wù)法定職責(zé)方面（由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)代表職權(quán)法定義務(wù)方面的評(píng)價(jià)）、從代表日常履職紀(jì)實(shí)方面（由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)及代表組的評(píng)價(jià)）、從代表密切聯(lián)系選民為民服務(wù)為民辦實(shí)事等方面（選民對(duì)代表的依法監(jiān)督與評(píng)價(jià)）開(kāi)展全方位的考核評(píng)價(jià)。

“1”，即制定對(duì)代表不履職的退出評(píng)價(jià)機(jī)制（代表退出的負(fù)面清單），完善對(duì)人大代表履職的管理評(píng)價(jià)機(jī)制、健全人大代表的退出機(jī)制，真正形成法律有規(guī)定、管理有約束、群眾有監(jiān)督的三位一體代表履職監(jiān)督管理體系。

堅(jiān)持強(qiáng)化法定職責(zé)，

建立代表履職考核評(píng)價(jià)機(jī)制

人大代表依法參與管理國(guó)家事務(wù)是憲法和法律賦予的法定職責(zé)，正如習(xí)近平總書(shū)記指出：“中國(guó)有260多萬(wàn)各級(jí)人大代表，都要忠實(shí)代表人民利益和意志，依法參加行使國(guó)家權(quán)力”。

縱觀目前代表作用發(fā)揮還不充分的一個(gè)關(guān)鍵因素就是法律上缺乏對(duì)代表履職的法定性考核評(píng)價(jià)規(guī)范，導(dǎo)致人大代表對(duì)自己的法定職責(zé)被“虛化弱化”。

代表法規(guī)定，人大代表享有執(zhí)行職務(wù)相適應(yīng)的權(quán)利，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。代表法第三條規(guī)定了代表享有七項(xiàng)權(quán)利。代表法第四條明確規(guī)定了代表應(yīng)當(dāng)依法履行的七項(xiàng)義務(wù)，如，模范地遵守憲法和法律，保守國(guó)家秘密，在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施；按時(shí)出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，認(rèn)真審議各項(xiàng)議案、報(bào)告和其他議題，發(fā)表意見(jiàn)，做好會(huì)議期間的各項(xiàng)工作；積極參加閉會(huì)期間統(tǒng)一組織的視察、專(zhuān)題調(diào)研、執(zhí)法檢查等履職活動(dòng)等。

各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)按照憲法、代表法要求，堅(jiān)持于法有據(jù)，堅(jiān)守法治精神，將代表依法履職的法定義務(wù)進(jìn)行細(xì)化具化，積極探索對(duì)代表履行法定職責(zé)與法定義務(wù)的考核體系，讓人大代表執(zhí)行代表職務(wù)時(shí)更加有力有效。

為此，構(gòu)建對(duì)代表法定職責(zé)的考核機(jī)制，可從代表法規(guī)定的七大法定履職要求來(lái)設(shè)計(jì)和細(xì)化，即將代表應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)納入考核。如，代表在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議期間履職情況的考核，是否參加人民代表大會(huì)會(huì)議、是否按時(shí)參加人民代表大會(huì)會(huì)議分團(tuán)會(huì)議并參加審議、在會(huì)議期間是否提出代表建議或議案、代表不出席人民代表大會(huì)是否履行嚴(yán)格的請(qǐng)假手續(xù)等，細(xì)化為具體考核分值。

江西瑞昌市人大出臺(tái)《瑞昌市人民代表大會(huì)代表履職考核暫行辦法》，分別就制定目的和依據(jù)，代表參加人代會(huì)和閉會(huì)期間活動(dòng)，代表守法自律、代表履職記錄等方面作了詳細(xì)明確、實(shí)用性和可操作性比較強(qiáng)。代表履職評(píng)價(jià)采取代表自評(píng)和組織評(píng)定相結(jié)合的方法進(jìn)行，分優(yōu)秀、稱(chēng)職、基本稱(chēng)職和不稱(chēng)職四個(gè)檔次，其中90分以上為優(yōu)秀，89—70分為稱(chēng)職，69—60分為基本稱(chēng)職，59分以下為不稱(chēng)職。該辦法明確規(guī)定，考核結(jié)果將作為代表表彰、獎(jiǎng)勵(lì)、提醒、勸退的重要依據(jù)。

顯然，探索對(duì)代表履職的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，不僅是法治精神的詮釋體現(xiàn)，更是新形勢(shì)下加強(qiáng)對(duì)代表管理約束的必然要求，更是以創(chuàng)新思維將法律規(guī)定的具體化實(shí)踐和對(duì)代表管理考核的具體化措施。

堅(jiān)持強(qiáng)化日常管理，

建立代表履職管理評(píng)價(jià)機(jī)制

憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”、“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”。

李伯均等人大研究專(zhuān)家認(rèn)為，選民或選舉單位對(duì)人大代表進(jìn)行的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的情況，代表述職評(píng)議的內(nèi)容，除代表履職的七項(xiàng)法定權(quán)力和七項(xiàng)法定義務(wù)外，還應(yīng)當(dāng)包括幫助政府改進(jìn)工作，正確處理好專(zhuān)職與兼職的關(guān)系，和發(fā)揮模范帶頭作用等。

隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)一步推進(jìn)，人大制度也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)人大代表履職的績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制也應(yīng)進(jìn)一步健全和完善。因此，要在增強(qiáng)代表的法治意識(shí)、履職意識(shí)、發(fā)展意識(shí)、責(zé)任意識(shí)基礎(chǔ)上，構(gòu)建對(duì)代表閉會(huì)期間日常履職的管理評(píng)價(jià)機(jī)制。

浙江省蕭山區(qū)人大常委會(huì)制訂的區(qū)人大代表履職考核辦法，考核內(nèi)容主要是代表在人代會(huì)期間和閉會(huì)期間兩方面的履職情況，即人代會(huì)期間是否積極參加各次會(huì)議，認(rèn)真審議發(fā)言，有針對(duì)性地向政府工作提出議案、建議；閉會(huì)期間是否積極參加各項(xiàng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，自覺(jué)參加各項(xiàng)代表活動(dòng)、認(rèn)真履職，聯(lián)系選民、反映民意、努力為民辦實(shí)事好事等。

考核結(jié)果分履職好、履職較好、履職一般、履職較差四個(gè)等次，對(duì)履職較差的代表由區(qū)人大常委會(huì)派員談話戒勉。

各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)探索對(duì)代表閉會(huì)期間的履職管理評(píng)價(jià)機(jī)制，細(xì)化代表日常履職的硬性要求，建立代表履職全程紀(jì)實(shí)評(píng)價(jià)機(jī)制，讓代表日常履職有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)、有參與、有實(shí)效。

具體可從兩個(gè)層面來(lái)強(qiáng)化管理與考核。從各級(jí)人大常委會(huì)層面加強(qiáng)監(jiān)督管理，以地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)代表參加各級(jí)人大及其常委會(huì)組織開(kāi)展的專(zhuān)題調(diào)研、專(zhuān)項(xiàng)工作視察、執(zhí)法檢查等代表活動(dòng)進(jìn)行細(xì)化和考核。

從各級(jí)人大常委會(huì)的派出機(jī)構(gòu)或各級(jí)人大的代表組這個(gè)層面，加強(qiáng)對(duì)代表參加代表組活動(dòng)、開(kāi)展學(xué)習(xí)培訓(xùn)、專(zhuān)題調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查等活動(dòng)進(jìn)行管理評(píng)價(jià)。

堅(jiān)持強(qiáng)化群眾監(jiān)督，

建立選民監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

人大代表依法參與管理國(guó)家事務(wù)是憲法和法律賦予的法定職責(zé)。代表法第四條規(guī)定：代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)；第五條規(guī)定：代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督，選民或者原選舉單位有權(quán)依法罷免自己選出的代表……

這些條款都是對(duì)代表履職的具體規(guī)范和嚴(yán)格要求，其核心要義就是要求代表必須接受人民的監(jiān)督。

因此，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)探索建立選民對(duì)代表的監(jiān)督機(jī)制。要進(jìn)一步建立和健全選民對(duì)代表監(jiān)督的細(xì)化內(nèi)容和具體程序，真正實(shí)現(xiàn)代表由選民選舉，向選民負(fù)責(zé)，進(jìn)一步提升人大代表的整體履職效果。

建立代表密切聯(lián)系選民制度，細(xì)化代表聯(lián)系選民的舉措。如，建立代表聯(lián)系選民制度、代表履職公示制度，積極反映選民建議意見(jiàn)，協(xié)助選民解決反映的突出問(wèn)題。

建立代表履職的選民評(píng)價(jià)制度，要組織代表定期向原選舉單位和選民匯報(bào)執(zhí)行代表職務(wù)的情況，聽(tīng)取意見(jiàn)，接受監(jiān)督。

健全代表為民解決問(wèn)題的清單制度、代表為民辦實(shí)事制度，全方位構(gòu)建選民對(duì)代表的評(píng)價(jià)體系。

堅(jiān)持強(qiáng)化硬性約束，

建立不稱(chēng)職代表退出機(jī)制

代表履職情況關(guān)系著人民群眾利益與訴求的表達(dá)，影響著國(guó)家的治理能力、治理體系和治理效能。《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)》明確提出了探索建立代表的退出機(jī)制要求。

縱觀各級(jí)人大及其常委會(huì)工作實(shí)踐，一些地方人大及其常委會(huì)探索了一些代表履職管理評(píng)價(jià)機(jī)制，但總體偏松偏軟，沒(méi)有涉及對(duì)不履職或不稱(chēng)職代表的退出機(jī)制的探索實(shí)踐。

結(jié)合新形勢(shì)下黨中央對(duì)人大工作、代表工作提出的新任務(wù)新要求，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)大膽探索對(duì)代表履職的硬性約束機(jī)制和退出機(jī)制，形成代表依法履職、盡責(zé)履職的法定閉環(huán)系統(tǒng)，讓代表履職狀態(tài)由以前的軟、松、散，真正轉(zhuǎn)變?yōu)槁穆毜挠病?yán)、實(shí)。

建立代表履職的總體考核評(píng)價(jià)制度，確保代表履行好憲法和法律賦予的職責(zé)，肩負(fù)起人民的重托。

探索省級(jí)以下職務(wù)（官員）代表的雙述職一通報(bào)制度，即建立職務(wù)（官員）代表每年向選區(qū)述職、向同級(jí)黨委常委會(huì)述職制度（如是任職人大的職務(wù)代表建立向同級(jí)人大常委會(huì)述職制度），并作為組織部門(mén)考察任用干部的依據(jù)。

建立代表履職考核的激勵(lì)懲處制度，真正形成代表履職管理結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制。如，對(duì)代表綜合管理評(píng)價(jià)，在一屆之內(nèi)，代表履職考核處于本代表組全體代表前幾位的，在下一屆換屆時(shí)作為優(yōu)秀代表人選繼續(xù)予以推薦，而代表履職考核處于本代表組全體代表后五位的，在下一屆換屆時(shí)不予推薦為繼任代表人選。

探索不履職或不稱(chēng)職代表的退出機(jī)制。從法律規(guī)范和法理要求出發(fā)，列出不履職不稱(chēng)職代表應(yīng)當(dāng)退出的“負(fù)面清單”。即，當(dāng)選代表違反社會(huì)公德、代表嚴(yán)重違紀(jì)違法、代表如果在一屆之內(nèi)連續(xù)兩年不參加代表大會(huì)的（不管批不批準(zhǔn)）、一年之中一次都不參加代表組活動(dòng)的、一年之中一次都沒(méi)有到選區(qū)聽(tīng)取選民意見(jiàn)的、一屆之中連續(xù)兩次在人代會(huì)上不發(fā)言且不提出代表建議議案的、一屆之中一次都沒(méi)有向選民述職和報(bào)告工作的、一屆之中從來(lái)沒(méi)有提出一件反映選民訴求的代表建議的。

這八個(gè)方面充分體現(xiàn)了代表依法履職應(yīng)當(dāng)遵守的法紀(jì)底線和基本要求。選民選舉其成為人大代表，但當(dāng)選后人大代表卻沒(méi)有為選民服務(wù)，沒(méi)有對(duì)選民負(fù)責(zé)。從法理上來(lái)看，這樣的代表既不稱(chēng)職也不合格，只要具備其中一條，就應(yīng)當(dāng)主動(dòng)辭去代表職務(wù)或由人大常委會(huì)勸其辭去代表職務(wù)。

（編輯 劉金川 156876576@qq.com）