代表履職“鏡鑒”

張雙山

人大代表是人大工作的根基。十八大以來，黨中央對人大工作和代表工作提出了很多新的要求。強化代表履職監督，提升代表履職效能逐漸成為越來越多人的共識，也成為越來越多各級人大探索創新的方向。

無論是過去比較成熟的代表承諾制度、述職制度，還是近幾年新近出現的履職積分制、代表約談制，以及“責令辭職”等新提法、新探索……都表明關于代表履職的監督力度不斷加強，監督的環節從事前、事中、事后都得到重視，形成了一條閉合的履職全過程監督鏈。

“學霸代表”恢復了往日的自信

“一個字‘累，但感覺今年工作更充實。”日前，記者在重慶市江北區人大常委會寸灘街道工委采訪，再次遇到江北區人大常委會人代工委主任高璐，雖略顯疲憊但精神飽滿。

高璐介紹，基本上每周都會有外地同行前來學習交流代表履職監督經驗，介紹情況已成為她的必修課。

她的一席話，讓記者的目光再次聚焦“代表履職積分制”。

自2016年新華社、中央電視臺等中央主流媒體進行深度報道甚至寫入述評后，江北區人大“代表履職積分制”在全國引起廣泛影響。

何為“代表履職積分制”？與人大代表監督又有啥關系？

“人大工作做得好不好，關鍵看人大代表。”江北區人大常委會副主任劉亞文曾面對全國記者朋友說，“重數量輕質量、重交辦輕督辦、重答復輕落實、重滿意輕實效”是代表建議面臨的通病。為逐漸改善這些問題，激發代表寫出好建議，江北區人大實行代表履職積分考核制：代表提出議案、建議，記3分，被列為全區重點辦理建議的加2分，被評為年度優秀代表建議的，再加2分。

此后，該積分制被延伸到參加小組活動、出席各種法定會議、接訪群眾等活動，人大代表可以通過這些履職得到積分。

積分制發展到這里，通俗一點講，就是代表履職越積極，就會得到越多積分。得分高的代表年底會在人大工作會上獲得表彰，積分過低的代表則會受到約談誡勉，情況嚴重者將被勸退。

積分制推動代表履職的案例在江北并不稀罕。

寸灘街道的區人大代表彭馨影現身說法：“實行積分考核制第一年，我在轄區人大小組得分排名第一，2014年第二位，2015年由于工作原因在外學習一個多月，耽誤了履職工作，當年積分只排到第四名。”

說到這里，彭馨影臉上盡是一副優等生考試失利得了低分的落寞……

因為履職情況和積分要公示，跌出前三甲的彭馨影感到“壓力山大”，她決定要改變提升，給大家一個滿意的交代。

2016年一開年，彭馨影就加強了與轄區的群眾溝通，增加了三名民情聯絡員。這樣，民情民意來源更廣泛，提出的建議質量也有了明顯提升。

彭馨影說：“在人代會期間一共提交了8條建議，其中《關于積極承接中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目的建議》被列為區長督辦建議，相關部門進行了認真辦理。”

至此，“學霸代表”恢復了往日的自信：“這就是制度設計帶來的壓力和動力，人大代表接受監督，可以倒逼履職能力和履職效果提升。”

記者了解到，為進一步完善該制度，寸灘街道今年又聘請了10位“有正氣、有時間、有精力、有能力、有熱情”的老黨代表、老人大代表為人大觀察員，全方位監督人大代表的履職情況。

積分制經過發展完善，已經成為代表履職綜合能力的考量器，諸如走訪選民、為民服務、收集社情民意情況等，都會通過公示顯示出來。

“積分制的執行十分逗硬，不打人情分，不會看他是領導或者企業老總，就給他多加一點分。你們看，墻上公示的劉主任（江北區人大常委會主任劉渝平）就不是最高分，一切按照制度辦。”江北人大寸灘街道工委主任譚靜說。

有位企業老總代表曾因分數特別低，面子上掛不住，找到譚靜提出“能不能捐點款，增加一點分數”……“這肯定是不可能的！”

“實行履職積分制后，充分調動了轄區人大代表履職的積極性，使人大代表盡心盡力為人民服務成為普遍現象。”江北區人大常委會主任劉渝平倍感自豪：基層人大組織探索代表履職監督模式，也是推動人大制度在基層不斷完善發展。

履職監督漸成燎原之勢

與江北人大“代表履職積分制”初衷一致，近年來，重慶多地區縣、鎮街人大對代表履職監督實施探索，有異曲同工之妙。

2014年初，重慶市巴南區木洞鎮開始試行鎮人大代表考核管理辦法。辦法要求鎮人大代表每年至少走訪30戶選民，代表小組需每年在本小組區域內開展3次集中活動，每名代表在鎮人代會期間要至少提出一條建議等。考核辦法施行第一年，鎮人大代表提交建議66件，數量和質量明顯高于以往。

“代表接受考核成為一種制度，履職不再僅憑一腔熱情。”木洞鎮人大代表陳長萬表示，辦法實施后，明顯感到代表們開會談成績的少了，提建議的多了。

時任木洞鎮人大主席萬耀東認為，代表履職積極性得到明顯提高。“在近期鎮人大開展的重大項目視察、安全生產視察中，全鎮人大代表參與率高達95%以上。”

“每季度至少到選區搞一次民調，每季度至少參加一次街道及街道以上組織的代表履職能力提升培訓……”為充分發揮人大代表助推一方經濟社會發展的作用，重慶市萬州區人大沙河街道工委在今年建立起轄區人大代表季考常態機制。

這項制度明確了季考內容，即轄區每位人大代表，每季度至少到選區搞一次民調，了解社情民意，和選民心連心；每季度為轄區選民至少辦一件實事、好事，由所在選區的村或社區詳細登記；每季度至少參加一次街道及街道以上組織的代表履職能力提升培訓，提交學習心得；每季度向街道人大工委寫一份履職小結……

制度規定代表每季度將其履職情況書面提交街道人大工委，由街道人大辦負責記錄、反饋、公示。街道人大工委除以會議通報、簡報通報外，還通過街道網站、街道人大微信群等方式定期通報轄區人大代表履職情況等，記錄入履職檔案。履職成績突出通報表揚，履職較差通報批評，并限期整改。若整改沒有效果，將建議上級有關部門通過法定方式取消其代表資格。

在渝中區，這樣的監督方式也成為“規定動作”。

“作為一名領導代表，你的履職積分還不及其他代表的一半，何顏面對選民？”在一次人大街道工委經驗交流會上，分管代表工作的渝中區人大常委會副主任譚彬奇指著代表履職積分公示情況，直接點名批評，并稱要進一步強化代表履職情況考核，加大公示力度，充分運用網絡優勢和傳播面，讓每一位選民知曉自己選出的人大代表的履職情況，在今后的選舉中，鄭重投出手中的選票。

……

代表履職監督，在重慶已漸成燎原之勢。縱觀全國，各地人大也多有探索，大家逐漸意識到，代表享有的法定權利與履行職責的義務是對等的，監督代表履職目的在于推動代表不斷提高履職水平，使人民代表大會制度得到更好運行。作為一名人大代表，也逐漸有了自覺意識：履職必須接受監督。

全過程的監督鏈條漸成雛形

人大代表來自人民，人大代表履職好不好，不是代表自己說了算，也不是領導說了算，而是由選民說了算。

但一直以來，由于缺乏必要的監督機制，一些人大代表感覺履職沒壓力，往往是“開個會、舉個手、投個票”，有的代表任期內一言不發，參與人大組織的其他活動也不積極。

為解決這些頑疾，各地人大多年前積極探索“人大代表當面向選民代表述職”。實踐證明，這是一條監督代表履職的行之有效的規范化道路。

重慶市人大常委會副秘書長、人代工委主任向先全認為，人大代表現場向選民述職制度，包括逐漸完善的接受詢問、民主評議、投票測評等環節，激發了人大代表履職的積極性，展示了人大代表“人民選我當代表、我當代表為人民”的責任意識和擔當精神。

當前，人大代表向選民述職在全國已成為常態。重慶市各級人大依托“代表之家”，每年都會組織人大代表到原選區向選民述職，接受測評等。同時，新一屆縣鄉人大組建以來，一些時間提前、更為剛性的監督也逐漸出現。

“XX代表，你在6月份履職工作考核中因走訪農戶、收集民意、辦理實事等三項工作均未完成任務，考核成績69分，位居全鎮代表排名最后一名，你身上的‘毛病就是責任心不強，工作拖拉……”7月初，重慶市酉陽土家族苗族自治縣泔溪鎮人大負責人約談了3名鎮人大代表，約談內容記入代表個人檔案。其原因是3人在6月份履職考核中排位靠后。

代表承諾、代表述職，更多是一種事前警醒和事后考察，“我們出臺《泔溪鎮人大2017年代表約談制度》把關注環節放置到事中來。”該負責人說，對代表的監督管理由過去“事前提醒”“事后追責”向“事中監督”轉變，貫穿到代表履職全過程。通過對那些責任心不強、無所作為的鎮人大代表及時談話提醒，糾正偏差，彌補短板，促使擔好責，履好職，而不是事后彌補。

截至目前，該鎮人大已約談代表6批次18人，對代表提出整改措施21條，建立約談檔案18份。同時，收集各類意見、建議126條，其中涉及產業發展的48條、基礎設施建設的57條、政府工作的11條。這些意見、建議已由鎮人大收集整理后交鎮政府及有關部門辦理。

監督體系的“升級”版

談到代表履職監督，還有一個“特殊”群體——人大常委會組成人員。

人大常委會組成人員由人大代表選舉產生，在代表大會閉會期間代表人民行使國家權力。由于現行法律對人大常委會組成人員的履職，在制度設計上尚有欠缺，如何對其監督也成為一大“考題”。

近年來，重慶各級人大對這道考題的回答也逐漸走上前臺。

“參加常委會會議是常委會組成人員履職的一種主要方式，個別常委會組成人員隨意請假、隨意缺席，會議期間遲到、早退或中途離會的現象有損會議紀律和會議質量。”合川區十七屆人大常委會第四次主任會議通過《重慶市合川區人民代表大會常務委員會會議請假制度》，就常委會組成人員、列席人員出席常委會會議紀律進行嚴格約束。

《制度》規定，區人大常委會組成人員未履行請假手續或請假未予批準缺席常委會會議的，缺席一次將予以通報批評并責令寫出情況說明；缺席兩次由區人大常委會領導進行約談；缺席三次按程序勸其辭去區人大常委會組成人員職務。

該區人大常委會組成人員表示，《制度》的出臺是對自己履職的一次警醒，有助于增強履職意識，遵守會議紀律，認真審議報告，不負人民重托。

9月11日，璧山區第十七屆人大常委會第五次會議審議通過《璧山區人民代表大會常務委員會組成人員履職規定》，對常委會組成人員參加會議和活動、會前準備、審議發言等都作了詳細規定，以整體提升常委會議事水平和質量，更好發揮地方國家權力機關作用。

“對常委會組成人員履職進行硬性規定，很有必要。”重慶市人大常委會一位多年從事人大工作的老同志談到，如果常委會會議室稀稀拉拉，會給人以不嚴肅的感覺。十八大以來，市人大常委會嚴格會議請假和通報制度，常委會組成人員無故缺席情況基本杜絕，一些因身體或工作等原因確實無法履職的，自己也會主動、及時地提出請辭，“這是對人民代表大會制度的尊重，應該成為常態。”

誠然，人大代表尤其是人大常委會組成人員，必須認識在新時期、新形勢下，黨和人民對人大工作和人大代表有了更新的要求，強化自身履職行為應成為一種自覺。

推動人大制度發展的題中應有之義

“一切權力屬于人民”，人大代表作為監督者，也要善于接受監督。

“人民監督人大代表，這是人民監督人民代表大會的具體途徑。”巫山縣人大常委會主任譚觀銀說，憲法規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。“人民群眾不可能直接監督人民代表大會，這需要一種現實途徑，監督人大代表就成為這種具體的方式。也只有通過監督人大代表，才能使人民代表大會始終體現人民群眾的整體意志。”

如何更好開展監督？

譚觀銀認為，從理論上講，除了從源頭上把好代表入口監督關、做好代表學習培訓監督關外，更重要的在于建立監督制度和激勵機制，增強代表的事業心和責任感。

南川區人大常委會主任康紀強也認為，制定和完善各種代表履職監督制度是新形勢下的必然要求。當前，該區人大正探索出臺嚴格的代表履職監督制度、代表失職追究制度、代表履職目標管理考核制度等，擬通過建立代表執行職務情況登記、考核和建檔制度，定期開展批評、勸誡代表不作為等活動，對嚴重失職和濫用代表權力的代表作出批評、暫停代表職務、勸辭或依法罷免職務等處理，以杜絕代表“干不干一個樣、干好干壞一個樣”現象。

“在新形勢下，構建代表履職監督考核評價機制已勢在必行。”渝中區人大常委會大溪溝街道工委主任李瑜波認為，應建立一個代表履職監督評價考核機制，專門設立代表履職考核的機構進行評價考核。“目前，我們正在研究相關具體制度，如，積極完善履職激勵機制，建立消極不力履職的處罰機制。”

“人大代表履職不力或不到位，往往是由于一些代表不清楚作為代表具體要干什么。應通過開列‘履職清單和亮‘成績單的方式，來解決人大代表不知責、不履職的問題。”城口縣人大常委會主任汪玉平建議，通過履職清單對代表執行職務的范圍和內容進行細化，量化代表履職責任。如，明確每名代表每年出席縣人代會、列席常委會或參加常委會組織的監督活動不少于多少次，參加代表小組活動不少于多少次，主動聯系群眾多少次等。

一些人大工作者和研究者認為，要使人大代表的履職監督得到落實，還應實行責任追究制度。如果代表不認真履職或者履職不力、不稱職，甚至濫用代表權力，依據相關法律以及相關規定，作出處理決定，對其進行處理。情節較輕的可以及時中止代表資格；情節較重的可以罷免、懲誡；情節特別嚴重的還要追究責任。

知是行之始，行是知之止，履職是本職，監督是動力。人大代表履職就不要怕監督，要勇于善于接受來自各方面的監督，前行的步子才會更大，前行的道路也才會更順暢，這也是推動人大制度發展的題中應有之義。