英國防務項目PPP案例分析

郁書超

摘 要：近年來，我國大力推進PPP模式的發展。在發展該模式方面，英國無疑是國際上的先驅，英國的PPP項目不僅廣泛應用于提供公共服務的基礎設施建設，在防務領域，其也在許多項目上采取這種模式，如今，國防部在防務領域的PPP項目在其政府部門中位列第四。本文對英國在防務領域采取的PPP模式進行了分析，并探討了在該領域發展這種模式所存在的問題。

關鍵詞：防務項目 PPP 英國案例

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）06（c）-078-03

1 引言

2014年5月，我國財政部設立政府與社會資本合作工作領導小組，專門負責制定PPP相關政策，支持地方財政部門做好PPP工作。2014年，財政部先后發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》與《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》。其實在國外，PPP模式早已成為政府提供公共服務的一種重要方式。相較于其他國家，我國在PPP方面的發展還存在較大差距，近年我國的PPP推進速度明顯加快，但是在推行的過程中也遇到了許多問題。PPP模式之所以受到如此歡迎，一方面是因為其能加速基礎設施的供給，另一方面，其還可以在一定程度上緩解財政部門資金不足的壓力。

PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫，在我國被稱為“政府與社會資本合作”，這種模式是通過政府公共部門與私人部門建立關系，并由私人部門提供公共產品或服務的一種方式。PPP的通常模式是由社會資本承擔設計、建造、運營、維護基礎設施的大部分工作，并且通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府部門基礎設施及公共服務價格和質量監管負責，從而來保證公共利益的最大化。

20世紀70年代，英美等國為了解決經濟蕭條情況下的財政資金不足問題，積極引進私人部門參與公共項目的運營，并為規范、推進該模式出臺了一系列的政策，極大促進了公私合作伙伴關系的發展。由于PPP模式相較于其他的提供公用服務的模式有著其自身的優點，自20世紀80年代以來，許多國家將PPP的各種模式應用于本國基礎設施建設。其中應用最廣泛的莫過于BOT的模式。

2 英國ppp的發展動態

在PPP模式的的運作方面，英國無疑是先驅。早在20世紀70年代，英國財政部就通過試點，對PPP模式進行了探索。在這期間英國政府面臨的主要問題是PPP項目的規劃決策問題。直到1992年，英國保守黨梅杰政府為了吸引社會資本開發公共項目推出了“私人融資計劃”（PFI），其是PPP方式的一種，其代表模式是設計、建設、融資和運營（DBFO）。目前英國主管PPP的機構是英國基礎設施局，隸屬于英國財政部。PFI可以理解為英國發展過程中的一個特定階段，它強調私人部門的資本投入，它包括DBFO、BOOT、BOO等多種模式。在DBFO這種模式之下，由政府來制定提供公共服務的標準，然后私人部門根據政府的標準來設計、建造相應的設施從而提供服務，在這其中私人部門也負責融資和運營，這與傳統的建設和運營相分離歸不同的承包者有很大的不同。與此同時，政府出資購買這類服務，向設計建造的私人部門支付一定的使用費。在運營期滿后，有關的設施移交政府部門管理?？梢钥闯?，在此模式下，私人部門在各個環節都發揮著重要作用，這也能在一定程度上激勵私人部門，因為在建造階段的更多投入會在后期得到回報。

根據英國財政部2014年發布的報告，截至2014年3月，英國總共有PFI項目728個，資金總規模達到了566億英鎊。在截至2012年的717個資金已經到位的項目中，教育部、衛生部、交通部、國防部分別占了166、118、62和46個項目。其中應用最多的是在學校、醫院、市政建設、交通、垃圾和污水處理等領域。除了這些領域，英國的PFI還廣泛應用于國防領域，如空中加油機的采購、海岸防務項目、空中交通管制等。這一特點相對于其他國家都較為顯著。英國政府針對不同行業的不同特點，制定了一系列的指導文件和操作指南，對PPP項目的開展起到了較強的有針對性的指導作用。

3 PPP模式的優缺點

3.1 PPP模式的優點

PFI這種模式可以將社會資本引入到公共服務的過程中，極大地緩解了公共財政壓力，一方面其發揮了私人部門的創造性，另一方面在這種模式下公共服務的質量也得到了提高。在PFI模式下，政府由之前公共服務的提供者變成了購買者，完成了角色的轉換，私人部門則負責公共設施的建設、運營和維修等環節，私人部門從政府那里獲得長期穩定的費用支持，得到的回報也較為可觀，公眾也因此享受到了高質量的公眾服務，實現了公共部門、私人部門和公眾的三贏。

許多研究都表明，PPP模式在提供公共服務時，相較于傳統模式有著其自身獨特的優勢。Elisabetta Iossa和David Martimort（2014）研究表明，在傳統的模式下，政府的建造者和運營者分別達成協議。建設和運營由二者分別來完成。由于建造者按政府的要求有固定的任務，其所獲得的報酬與其努力沒有直接的關系，建設者在這個過程中缺乏激勵。在這種情形之下，更多的運營風險也轉移給了項目的運營者。但是在PPP模式下，將建造階段和運營階段結合在了一起，這樣就可以激勵私人部門提高公共服務的質量。

3.2 PPP模式的缺點

PPP模式也不是一定就可以激勵私人部門提高質量。有不少學者認為PPP模式存在一些缺陷，一方面，PPP模式的融資成本比傳統模式的融資成本要高，因為私人部門所獲得資金相對于公共部門而言成本高，另一方面，PPP合同在項目執行期間不夠靈活，就使得公共部門變動需求變得十分困難，并且投資者的未來回報也不確定，項目前期開展所需要的文件也比傳統模式要多出幾倍，需要幾十個甚至上百個文件才能解決問題。此外，由于項目的持續時間較長，在項目的建設和運營中也存在著較大的不確定性，這些都是其存在的問題。

3.3 改進措施

當前英國PPP發展中最引人注目的是：自2011年，英國新政府上臺之后對之前政府所推行的PPP政策和項目也進行了評估和反思。針對過去為了緩解財政壓力而對一些不合適采取這種模式的現象、項目監管不嚴、不透明等問題，英國財政部啟動了PFI的改革，以應對內閣和公眾多年對PFI的關切和質疑。

通過總結國內和國外的經驗教訓，2012年12月英國財政部正式推出PF2，它是一種新型的PPP，其最突出的特征就是政府參股投入部分資本金；除此之外，針對以前采購耗時長的問題，PF2要求提高采購效率，同時也要求信息更加透明，私人部門要給投資明確的投資回報信息。其次，對風險進行合理地分配，包括對未來不可預見風險源于法律的變動以及最終的耗費變化等。對于PF2金融方面的安排則是政府會設置長期的債務融資，尤其是通過資本市場。首先賦予辦公室大項目局對大型并且復雜的PPP項目審批權，對風險較大的PPP項目提高了相應的審查門檻。最后，對此前爭議較大的物有所值（VFM）評價機制進行了重大修改。

4 PPP在英國國防領域中的應用

20世紀90年代中期，英國政府就處于PPP的前列，在新的領域如信息技術和國防領域采用這種模式。但是由于信息技術領域的特征，這方面的PPP被停止了。到2008年，在所有簽署的合同中，英國國防部是英國政府中第四大簽署合同的部門。與此同時，世界上的其他國家在國防PPP方面遠遠落后于英國。

英國的國防領域采用PPP模式大致可以分為四類：食宿建筑類、裝備類、培訓類和其他類。其中食宿建筑類公私合營項目主要為英國國防部提供辦公大樓、士兵營房、軍事院校和醫療機構的建造翻新或者給軍隊官兵提供相應的食宿；國防裝備類的公私合營項目主要是為英國各兵種、各門類武器系統或者相關零部件提供開發、生產、升級、試驗、維護和保養等活動，如國防部未來戰略加油機項目，英國軍事飛行系統（UKMFTS）等軍事裝備；國防培訓類公私合營項目主要是為國防各兵種、各門類武器系統的相關運營人員提供專業的操作使用，維護保養的培訓活動，如提供阿帕奇武裝直升機的模擬訓練培訓；國防其他類公私合營項目，主要指的是海防建設、防火建設、部隊IT基礎設施建設、用水和污水處理等。

從表1我們可以看出，高價值的國防PPP項目主要是在住房和裝備上面，大約占據了所有價值的80%。國家審計局（2008）的報告稱英國國防部主要的PPP都可以按時交付，在預算方面也令人滿意。這些新的一系列服務使得國防部收益很大，一些項目提供新的裝備和訓練有利于員工個人提高軍事技能，其他的服務也使得部門可以更加有效地工作。

但是，國防PPP比其他非國防PPP更加復雜，因為軍事方面擁有很大的不確定性，周圍的環境威脅也會很快地發生變化，國防PPP規模也更大，涉及的要求也更難界定，這都給國防PPP的實施提供了挑戰。通常國防PPP項目的投標成本比其他非國防的PPP要高，并且持續時間也更長。英國的軍事飛行訓練系統項目（MFTS）就是一個實例，這被視為英國國防部最復雜的PPP項目，主承包商將承接超過72個合同來提供機組人員的培訓，而且還需要承包商進行PFI，盡管MFTS的承包商對訓練信息系統的管理完全負責，但是其不能自由地選擇二級承包商。第二個挑戰是全球的安全環境是動態的，變化很快的，并且是不能預測的，因此，不可能預見和計劃每個可能的結果在合同中，軍事方面要求在PPP合同中較為靈活以便可以隨著全球安全環境的變化及時調整。

最具爭議的問題就是作戰前方的國防PPP項目用以支援重要的軍事任務，這包括戰略海上補給（RoRo項目），未來戰略加油機，FSTA和Skynet5，有媒體就抨擊英國國防部簽署的未來的戰略加油機，這相較于以前的項目更貼近戰爭前線，私人承包這種項目會帶來較大的不確定性，因為相對于軍方人員其不是十分可靠，在過去的許多年里，英國國家安全委員會也表達了自己的在這方面的擔憂，將PPP模式引入到作戰前線，但是英國國防部也對其擔憂進行了回應，稱他們會減少風險通過一些措施。

5 案例

5.1 項目的進程

英國國防部最大的PFI項目是合同價值在130億英鎊的未來戰略加油機，合同約定空中加油機財團的主要任務是基于空客A330-200空中加油和空中運輸服務功能的改善。由于該項目規模巨大，任務繁雜，使得英國國防部選定空中加油機財團為此項目承包商的重要考慮因素，該項目由財團下的多家子公司配合完成，包括前EADS，Rolls-Royceple，VT Aerospace，Thales UK Ltd，Cobham ple五家公司。

就項目的私人職責而言，因為公私合營項目大多采用固定價格合同，項目的風險大部分轉移到私人合作方，對私人合作方形成了積極有效的激勵，在該項目中私人合作方負責項目的設計、生產、運營與維護環節。財團的五大子公司承包建造和運營各項任務的分配，為了保證項目的進度，加強公私合作雙方的不確定因素的控制，雙方制定了進程計劃表。就項目的資金而言，項目合同金額高達130億英鎊，私人合作方承擔其中的24億英鎊，剩余的由國防部向空中加油機財團每年支付3億9千萬英鎊，采取按月支付的方式。

就項目風險賠付機制而言，公私合作雙方有獨特的設定，歐洲宇航防務集團在項目正式啟動前繳納終止保證金10.75億英鎊，雖然與大多數公私合營項目相比，此項目復雜程度大，但是歐洲宇航防務集團對成型的商業產品A330-200的軍事改裝，對集團來說相對較小，因為集團有多年軍機開發經驗，雖然如此，也無法完全規避風險，為了挽回不利局面造成的損失，項目合同事前賠付機制將立即生效，進而轉移投資者風險。

相較于其他國防公司項目，未來戰略加油機項目的特點決定其實施更加復雜，技術合作、合同文檔和支付機制也更加復雜，這要求財團五家子公司以及其他的承包商之間要能有效配合，與此同時，財團與國防部之間的協作配合也相當重要。

5.2 項目失敗的原因

未來加油機項目拖期問題十分嚴重，產品交付日期遠遠超過預期，無論是合同的簽署時間，還是飛機的交付時間都大大推遲了。這會帶來一系列的問題，如由于未能如此交付，其他的老舊加油機仍將繼續服役，這無疑增加了安全風險，國防部也要因此支付額外的費用。

5.2.1 合同變動可能性大

相比于其他非國防領域的PPP項目，國防項目的不確定性更大，由于國防需求會隨著國際形勢的變化聯系密切，因此國防項目中的技術指標很容易受到形勢的影響，未來加油機就是其中的典型案例，該項目受到了英國在阿富汗的參戰影響，合同也出現了重大變化，其中英國國防部一直在思考對項目中是否要加入安裝安全保護裝置問題，這在一定程度上使得項目拖期嚴重。

5.2.2 競爭有限

未來戰略加油機項目的投資規模巨大，由于規模過大，其競爭不充分，選擇有限，許多集團公司資金和能力的缺乏難以進入到該項目之中，這不利于競爭機制的建立，這樣使得財團有更多的籌碼與國防部談判，也使得防務部門在此項目中成本得到提高。

5.2.3 需求不明確

在未來加油機這個項目上，從1997年該項目啟動到2007年談判將近結束，英國國防部對該項目的需求一直都不明確，對其缺乏足夠的認識導致該項目一拖再拖，由于在此之前國際上沒有類似的公私合營的案例，這就更加需要在采用這種模式前明晰需求。

6 結語

總的說來，在國防領域采用PPP模式相對于其他領域有更多的爭議，因為國防領域的項目在實施過程中會面臨更大的不確定性，另一方面其面對的威脅環境可能也會變化得更快。除此之外，國防PPP通常規模巨大并且對其性能進行要求也很困難，這些都是其相較一般領域的PPP項目的特殊之處。

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