探索推進廈門商事登記制度改革后續監管的幾點思考

陳曉翀

摘 要：商事登記制度改革是行政審批制度改革的重要組成部分，改革進程中帶來的事中、事后監管任務，賦予了政府部門新的角色定位和工作模式。廈門商事登記制度改革帶來巨大的改革紅利，但后續監管法律還不完善。本文擬對廈門商事登記制度改革后續監管提出幾點思考。

關鍵詞：商事登記制度改革 后續監管 廈門

中圖分類號：F722 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）07（b）-136-02

1 商事登記制度改革后續監管的基本要求

2013年10月，廈門市在福建省率先啟動商事登記制度改革，出臺了《廈門經濟特區商事登記條例》（以下簡稱《條例》），為改革確立了立法基礎。改革大幅度提高商事登記的便利性，給廈門營商環境創造出更強的競爭力，具有以下顯著特點。

（1）改“先證后照”為“先照后證”，實行主體資格與經營資質相分離，降低市場準入門檻[1]。原需要先取得前置許可的商事登記主體，現改為先向市場監督管理部門申請營業執照，對從事需要許可的生產經營活動的再到各職能部門辦理有關許可審批手續，即原前置審批調整為后置審批。

（2）改注冊資本實繳制為認繳制，取消注冊資本行業門檻。取消了注冊資本實繳登記制和注冊資本最低限額，放寬注冊資本登記條件，降低開辦公司成本。實行由公司股東（發起人）自主約定認繳出資額、出資方式、出資期限等，并對繳納出資情況真實性、合法性負責的制度。

（3）推行“誰審批、誰監管”的市場監管機制。商事登記機關負責商事登記及其監管工作，其他行政許可機關按照誰許可誰監管的原則，在各自職責范圍內開展有關監管工作。

（4）構建統一的商事登記主體登記及信用信息公示平臺。按照統一的標準和規范，建立商事登記主體登記及信用信息公示平臺、行政審批信息管理平臺，實行商事登記機關、行政許可機關、監管部門信息共享。推行以信用信息為核心，社會共同監督的多層次、多方位市場監管模式。

2 各職能部門后續監管主要做法

2.1 配套商事登記后續監管實施辦法

市各職能部門按照《廈門經濟特區商事登記登例》配套了商事登記制度改革后續監管實施辦法（以下簡稱《辦法》），《辦法》定義了各職能部門的監管依據、監管職責、依法承擔監督責任的事項，接收、上傳、退回、轉發商事登記信息的工作方法和時限、行使的市場監管職責、監管及審批工作、跨部門共管機制以及有關保障措施等內容。

2.2 實行行政審批事中監管

各職能部門從商事登記信用信息平臺簽收商事登記主體的基準信息，監管方式從原先只有在商事登記主體申請行政許可時才開展資格審查，轉變為在商事登記主體登記的第一時間就納入監管范圍，同步發送通知單給商事登記主體，告知相關許可事項的辦理流程和辦事指南。經商事登記主體申請，各職能部門審核發放相關行政許可證。運用電子化手段，按照實時性、完整性、準確性原則，及時將行政審批信息上傳商事登記信用信息平臺。

2.3 建立“雙隨機”監管機制

2015年，根據國務院辦公廳印發《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》，要求大力推廣隨機抽查監管、加快配套制度機制建設。各職能部門建立各自監管范疇的市場主體名錄庫和執法檢查人員名錄庫，使用監管系統或監督平臺，通過隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的“雙隨機”抽查機制，定期不定期開展專項或日常監察。運用電子技術，“雙隨機”抽查可全程留痕，責任可追溯。對異常名錄中的商事登記主體，納入重點監管范疇；對未達到條件或者未提出許可申請的商事登記主體有從事許可經營活動的，發出預警提示。監管由前端許可改為全程監管，由靜態監管變為動態監管。

3 后續監管工作存在的問題

3.1 商事登記主體登記信息需過濾

商事登記制度改革“低門檻”激發了市場創業熱情，但營業執照辦理手續簡便、申報便捷同樣導致了同一系列問題。登記勾選經營范圍無限制導致市場商事登記主體“虛高”，不經營、不辦理或無法取得許可資質等不符合許可條件的商事登記主體大量涌現。以內資企業為例，2014年新增商事登記主體3.38萬戶，同比增長100.2%%[2]；2015年新增商事登記主體4.18萬戶，同比增長23.76% [3]； 2016年上半年新增4.64萬戶，同比增長29.32% [4]。新增商事登記主體每年保持高增幅，同期辦理“先照后證”的，則維持在一個較低水平。以廈門市人社局為例，截至2016年上半年，從商事登記信息管理平臺接收數據1900戶，簽收726戶，錯件重復件退回1135戶，退件比例達60.63%[5]，辦理相應許可的僅44戶。一些商事登記主體經營范圍勾選了需要行政許可的生產經營活動，卻未能辦理行政許可手續，這些“虛增”商事登記主體涌入各職能部門的監管范疇，使得監管力量捉襟見肘，造成行政成本過高，浪費行政資源，監管任務更加艱巨。還有部分商事登記主體辦理營業執照后，“搶跑”經營后置行政許可的事項，“無證經營”給后續監管帶來壓力。

3.2 信息平臺功能須再拓展

少部分商事登記主體存在登記信息不實現象，部分商事登記主體電話打不通，電話號碼為空號，郵件無人簽收，退件顯示該處無此單位。《條例》規定，此類商事登記主體屬經營異常，但目前無反饋端口傳送此類信息至商事登記主體登記及信用信息平臺。此外，各職能部門接收商事登記主體信息后須推送至區級、直屬單位和監管部門。但目前的信息平臺尚無此系統功能，無法實現信息通過平臺推送并留下流轉記錄，因此也就無法體現時效監控。

3.3 監管職責需進一步制度化

隨著政府審批由前置轉向后置審批，關于監管職能的相關法律法規制度建設并沒有跟上，政府監管流程、監管程序缺乏法律保障[6]。各部門監管職責不明晰、監管分散化、存在監管盲區或者部門合作不協調。

4 強化后續監管的對策與建議

4.1 加強技術支撐，拓展信息平臺功能

一是使該平臺能過濾登記信息，完善商事登記主體退出機制，將一些“僵尸”企業[7]排除在外。二是開通信息互傳通道，實現各職能部門的許可信息對接和日常監管聯動，提供平臺保障。三是推動信息平臺共享，加快政府監管信息的互聯互通，對接行政審批平臺、電子證照庫、監管系統等平臺，開發出與各職能部門業務特點相適應的系統功能，實現信息通過平臺推送并留下流轉記錄，體現時效監控。

4.2 明晰部門監管職責，完善“雙隨機”監管工作機制

進一步轉變政府職能，由重審批向重監管轉移，完善各職能部門商事登記制度改革后續監管實施細則，明確“寬進”后的“嚴管”職責，使監管工作做到有章可循，嚴格限制監管部門自由裁量權[8]。讓政府監管執法講“規矩”不“任性”[9]。完善“雙隨機”監管工作機制，“雙隨機”監管范圍應更齊全，監管內容對應本部門權責清單，對商事登記主體的違法行為、違法程度、違法情節和危害后果、違反法律法規、處罰依據、處罰標準以及行政處罰裁量標準等應有更加明晰的規定；“雙隨機”監管程序應充分運用信息技術，合理設計“搖號”程序，合理確認隨機抽查的比例和頻次，使用最低行政成本實現最大范圍的監管。雙隨機”監管結果運用應更全面，對監管情況進行評價，對違法違紀行為的商事登記主體及時向社會公示，將失信記錄納入信用信息公示平臺。

4.3 促進政府監管和社會監管有機結合，構建全方位的市場監管體系

進一步加強政務公開、社會信息資源開放共享，加快建設商事登記“大數據”“政府云”，提高商事登記主體生產經營活動的透明度，推動商事登記主體和市場的“自治自律”，降低服務和監管成本，有效調動公眾監督商事登記主體行為的積極性，形成全社會廣泛參與的市場監督格局。

參考文獻

[1] 陳海疆.廈門商事登記制度改革的實踐與思考[J].中國行政管理，2014（9）.

[2] 2014年商事登記主體登記數據分析報告[R].廈門市市場監督管理局，2015-7-10.

[3] 2015年商事登記主體登記數據分析報告[R].廈門市市場監督管理局，2016-1-14.

[4] 2016年上半年度內資商事登記主體登記數據分析[R].廈門市市場監督管理局，2016-7-6.

[5] 廈門商事登記信息管理平臺后臺數據統計[Z].

[6] 艾琳，王剛.商事登記制度改革的行政審批視角解析——兼評廣東省及深圳市商事登記制度改革的實踐[J].中國行政管理，2014（1）.

[7] 上海市發展改革研究院課題組.加強政府事中、事后監管的方法、手段和對策研究[J].科學發展，2014（12）.

[8] 國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知[EB/OL].中國政府網，2015-8-5.

[9] 施京京.讓政府監管執法講“規矩”不“任性”[J].中國質量技術監督，2016（11）.