農村集體經營性建設用地入市的障礙與對策研究

尹超 陸瓊 夏蓮

摘要在當前農村集體經營性建設用地入市尚在試點工作中的背景下，通過對集體經營性建設用地流轉法規政策進行詳細的梳理分析，總結程序上存在的法律、市場、監管、收益分配等各方面阻礙。在深入探究了南海、蕪湖、重慶、廣東等幾大入市模式特點與經驗的基礎上，著手于改良農民集體主體制度、完善相關法律體制、規范交易程序、解決其與國有城市建設用地及農村征地范圍的矛盾沖突，制定合理的利益共享分配機制等多方面，進而提出有效政策建議。

關鍵詞集體經營性建設用地；入市；障礙及對策

中圖分類號F301文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）23-0190-03

Study on the Barriers and Countermeasures of Rural Collective Construction Land Entering the Market

YIN Chao，LU Qiong，XIA Lian

（School of Law and Politics， Anhui Jianzhu University， Hefei， Anhui 230601）

AbstractUnder the background of the rural collective construction land market is still in the pilot work， collective construction land transfer laws and policies were carefully combed and analyzed， and procedural barriers to the law， the market， regulation， income distribution， etc. were summarized. On the basis of exploring the characteristics and experience of several big market models， such as Nanhai， Wuhu， Chongqing and Guangdong， it should embark on improve the collective system of farmers， improve the relevant legal system， standardize the transaction procedures， and solve the conflict with the stateowned urban construction land and the scope of rural land acquisition， and formulate reasonable benefit sharing and distribution mechanism and so on.

Key wordsCollectively operated land for construction；Market entry；Obstacles and countermeasures

基金項目安徽省大學生創新創業省級立項項目（201610878184）。

作者簡介尹超（1995—），男，安徽合肥人，本科生，專業：土地資源管理。

收稿日期2017-06-15

我國市場經濟快速增長，城市化進程不斷加快，隨之帶來了城市人口高峰、工業化高峰與新型城鎮化高峰等綜合性巨大壓力，眾多工業城市面臨著土地資源緊缺與城市發展之間的尖銳矛盾。而農村集體經營性建設用地是我國建設用地的重要組成部分，城市工業化發展讓農村流出大量勞動力，形成的新型經濟社會結構使得巨大的農村集體建設用地資源被閑置，農民財產價值在閑置中貶損。由于長期土地制度的二元化發展模式，農村集體建設用地利用低效，其自身的巨大潛力尚未能被發掘出來，城市化進程中建設用地供給的問題急切需要借助農村集體建設用地流轉來解決。長期以來，以征收為流轉形式的農村集體經營性建設用地流轉不僅無法實現土地真正價值，且在一定程度上使農民利益受損，農民不愿支持集體建設用地入市，地方政府及個別村組織尋租現象普遍，征地程序的不規范與監督機制的不健全都說明現在的農村集體建設用地交易市場還不是很成熟。

目前農村經營性建設用地入市探索就是為了解決土地制度的二元化發展模式，盤活農村存量建設用地資源，稀釋城市日益緊張的建設用地需求，改善農村現有征地制度帶來的收益分配不均現象，維護集體農民的土地所有權利。

1入市意義

1.1降低工業化、城市化成本，加快經濟發展

農村集體經營性建設用地入市，通過公開的交易市場，運用嚴格的交易程序和政府機制對地價直接調控，減少了政府的尋租行為，得到相對靈活與便宜透明的集體建設用地價格，從而降低城市化、工業化成本，推動各地區經濟快速發展。

1.2盤活存量土地資源，減少農村閑置土地，優化農村集體建設用地資源配置

農村集體經營性建設用地入市，一方面減少了大量農村集體土地的閑置荒蕪，另一方面通過整理農村廢棄宅基地等建設用地，盤活存量土地資源，實現農村集體建設用地的最優化資源配置與節約集約利用[1]。

1.3增加農民收入，推動集體土地上附著產業發展，促進城鄉一體化發展

與征收土地的方式相比，農村集體經營性建設用地直接入市讓農民獲取土地收益的比重大幅增加，農民的收益增加，且建設用地的持續收益也保障了農民的利益。同時，農村建設用地以多種方式進入市場，使農村集體土地上的附著產業、建筑形態多樣化，為農村發展注入巨大動力[2]，推動新型城鄉一體化的發展。

2政策梳理

2.1政府嚴格控制階段

建國初期，國家將大部分土地分配到農民手中并嚴格管控其用途，未考慮到當時的生產力發展水平與經濟條件基礎，違背了生產關系必須要適應生產力發展的規律，造成了較長時間的生產力低下和經濟發展水平落后的局面。改革開放以后，日益增長的物質文化需求同落后的生產力之間的矛盾使得人民沖破制度的束縛，解放并發展生產力，繼而拉開了中國社會主義市場經濟大幕。鑒于當時的經濟發展水平，國有建設用地開發的土地后備資源嚴重不足，在土地流轉方面，國家只是允許個人承包集體土地進行農業生產，嚴禁各類租賃、買賣集體土地的行為，對土地的其他用途嚴格管控。當時的農村集體建設用地概念的界定范圍僅停留在宅基地以及生產隊建造相關設施的公共用地。

真正意義上的農村集體經營性建設用地入市概念最早出現在1986年頒布的《土地管理法》，雖然法規中明確禁止農村集體土地轉讓、出租等行為，但是法規特例破產、兼并等情形除外，這一途徑讓土地轉讓者有空可乘，為后期在廣東等經濟發達地區漸漸出現農村集體建設用地流轉地方性的“隱形市場”開了先河[3]?！吨腥A人民共和國憲法修正案》于1988年增加了“土地使用權可以按照法律的規定轉讓”的條文，為農村集體建設用地流轉奠定了一定的法律基礎。緊接著在1992年，國務院明確提出“集體所有土地，必須先行征用轉為國有土地后才能出讓”，政府一步步開始放松政策法規，計劃將部分集體土地轉化為國有土地來提升土地的利用效率，使得集體土地流轉在法律上正式得到認可。

2.2政府鼓勵部分試點階段

2003年《中共中央國務院關于做好農業和農村工作的意見》中提出“各地要制定鼓勵鄉鎮企業向小城鎮集中的政策，通過集體建設用地流轉等形式，合理解決用地問題”，國家開始突破集體建設用地入市限制，打開了一個入市缺口，各地鄉鎮企業為了降低工業成本開始進駐集體建設用地，國家政策的寬松提高了部分地區的農民收入，也優化了土地資源的配置。2004年在《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》文件中，國家首次正式提出農村集體建設用地可以依法入市，指出“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉”。此項政策填補了國內農村建設用地流轉的制度空白，自此一個新的有序市場體系漸漸開始形成，國有建設用地和集體建設用地流轉都重新面臨新的機遇和挑戰。2005年《關于規范城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》文件出臺后，成都、浙江等地試點緊跟國家政策，大力推進“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤”政策[4]，同時期的中國，正處在工業化和城鎮化飛速發展的階段，對土地的需求異常龐大，國家在此時推進國有建設用地和集體建設用地增減掛鉤政策，利用集體建設用地平衡國有建設用地的供應缺口，以盤活存量土地資產，優化土地資源配置。

短短幾年內，面對建設用地緊缺與農民土地征收帶來的利益受損這兩座大山，國家陸續出臺相關政策，放松農村集體建設用地入市要求，鼓勵部分試點在符合法律規定的前提下，有序地將農村集體建設用地投入土地市場流轉，緩和緊張的用地需求。

2.3政府放開探索階段

2007年中共十七大提出“加快形成統一開放競爭有序的現代市場體系，發展各類生產要素市場”。2008年十七屆三中全會進一步明確提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，國家將農村集體經營性建設用地作為發展要素投入土地市場。2013年習近平總書記強調“加快形成全國統一開放競爭有序的市場體系，提高資源配置效率”，集體建設用地入市是發揮市場在土地資源配置中的基礎，是加快經濟發展方式轉變的需要。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，正式從中央層面認可并鼓勵集體經營性建設用地同國有城鎮土地一樣享有統一市場，可直接進入市場。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著我國農村土地制度改革即將進入試點階段，而集體經營性建設用地入市改革是土地改革的關鍵。2015年7月，全國33個入市試點區域改革方案獲批，集體經營性建設用地入市改革試點全面啟動。

雖然部分試點已有一些集體建設用地入市成功案例，但是農村集體建設用地入市仍存在較多漏洞，整個入市市場還不夠成熟，因此，在政府放開探索階段，國家和地方都在相關政策方面不斷完善，全面啟動全國試點工作的進行。

3模式到經驗

農村集體經營性建設用地入市，在不斷的理論創新與實踐探索中，各地方試點形成了探索實驗尋求最佳建設用地要素流動方式的很多模式。該研究選取了4個比較有參考價值的建設用地流轉模式：南海模式、蕪湖模式、重慶模式、廣東模式，詳細分析這些試點模式的特點、具體操作內容，模式下政府與市場的關系及收益分配。

對比分析南海模式和蕪湖模式的特點：這2種模式下，政府與市場的主導關系有很大差別。政府與市場的關系在很大程度上決定著集體建設用地流轉中的市場交易價格調控、資源配置、土地流轉收益分配及農民利益保障等問題。南海模式是以市場為主導，地方政府推動型土地股份制模式，政府減少對產權和收益的干預，讓流轉收入集中在集體內部，讓農民直接獲得土地資本收益與增值收益，充分分享集體建設用地流轉帶來的利益，形成了建立城鄉統一建設用地市場的基本政策框架[5]，但由于市場本身的缺陷，存在著股民對管理者的監督難問題；政權機構和集體經濟組織因規模大而消耗大[6]，集體資產使用管理存在隱患等。蕪湖模式則是以國家政府為主導，政府計劃管理、控制集體經營性建設用地入市總量，主導規劃，嚴格控制土地交易價格，在市場中處于權利和收益的最高地位。蕪湖模式下地方政府對土地交易太過干預，地方政府與村委會收益頗多，農民處于“無權”的被動地位，在收益分配上處于不利地位。實際上這樣的入市模式未能徹底實現農村集體經營性建設用地入市的市場化。但是，蕪湖模式下，土地所有權一直歸村集體所有，不發生變化，由基層政府統一規劃、開發、流轉，真正意義上實現了國有與集體經營性建設用地的同權同價，同一市場，統一管理。政府充分發揮中介作用，為集體建設用地入市提供市場、創造條件，明確規定流轉過程中的流轉價格、方式、程序及收益分配，實現交易市場的規范化。除外，政府編制規劃下的流轉對集體經營性建設用地入市界限明確，加強了對耕地的保護。

重慶地票制度下的區域發展模式突破了農村建設用地難以流轉、農村宅基地不能用于非農建設的法律問題，轉化思維，通過激勵相應的市場機制，將各類建設用地（包括整治規劃后的節余宅基地）復墾驗收后指標票據化，向社會公開競購，實行跨地區遠距離交易，對于高效配置農村集體建設用地具有較強的現實意義：①地票交易制度通過“先占后補”方式，有效保護耕地數量；②建設用地復墾后指標票據化，在市場中公開透明交易，充分保障農民利益；③交易市場輻射范圍廣，提升了偏遠農村的建設用地價值；④優化農用地與建設用地空間布局；⑤減少農村閑置地浪費，拉動城市內需，統籌城鄉建設用地配置。當然，重慶地票模式摸索實踐中也存在一些問題與不足。首先，農村集體建設用地產權不明確，無法作為地票指標流入市場；其次，農民對宅基地的傳統觀念與宅基地對農民的重要保障作用影響著人們響應地票交易的積極性，會給地票模式的農村集體建設用地市場建立帶來阻礙；最后，地票交易模式的不成熟體制很難保證地票所對應的復墾耕地質量，對我國耕地保護造成一定程度的威脅。

廣東省在農村集體建設用地入市模式探索中，2003年政府鼓勵農村集體建設用地使用權依法流轉，隨后在2005年伴隨著《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法（草案）》的出臺，廣東省內的集體建設用地漸漸可以直接進入市場交易，與國有土地“同地、同價、同權”，并強調收益分配應側重農民，當時在珠三角地區，超半數農村集體建設用地已流轉。農村集體建設用地首次得到直接入市、同權同價的法律承認，從此打破了“非經政府征地，任何農地不得合法轉為非農用途”的傳統問題[7]。廣東模式下的集體建設用地直接入市，實現與國有土地共同享有“同權、同價、同地”，保護了農民集體在土地開發中的合法權益，消除征地腐敗，同時明確了村集體及村委會對于集體建設用地的產權及收益分配的主體地位。然而，集體建設用地自發無序的流轉所造成土地流失、政府管理失控、集體建設用地收益分配關系混亂與耕地保護受到沖擊，這些瓶頸在廣東模式的實踐過程中亟待解決。

4障礙總結分析

4.1流轉土地權屬問題急需解決，流轉規模與數量不足

農村集體經營性建設用地的土地確權工作在部分試點地區進行得不夠充分，閑置存量建設用地產權的歷史遺留問題和村集體之間權屬爭奪矛盾等權屬問題仍然存在，土地確權工作是建立農村集體經營性建設土地市場的基礎，流轉土地的權屬問題急需解決。

集體經營性建設用地的劃分范圍為符合規劃和用途管制以及不屬于農村公共利益建設用地，此界定范圍讓集體建設用地的開發范圍局限在權益合法化的界限內，由于不敢突破常理對其他存量閑置土地進行開發，使得很多地區建設用地流轉的規模得不到擴大。此外，在實際開發過程中，由于集體建設土地較為分散，且周邊多為耕地，整治難度大，所獲得的符合流轉需求的建設用地數量較少。

4.2土地流轉過程中地方政府與農村集體間的利益分配問題

農村集體經營性建設用地入市過程中，地方政府與農村集體間的利益合理分配與農民利益不受損的保障問題，都是入市過程中需認真對待的一大難題。如果沒有合理的土地收益分配制度與后期政府的強力監督，可能會出現政府收益過少不愿支持、村集體代表尋租行為及侵奪農民利益、集體內部各成員分配不均的問題，農民轉讓土地后的土地共享收益與永久收益也需要完善的制度保障，否則可能會降低農民轉讓土地的積極性與入市工作配合度，導致農村集體經營性建設用地入市進程減緩。

4.3集體經營性建設用地入市運行機制沒有規范化

集體經營性建設用地入市已經在各地廣泛開展，雖然各地區都已經開辟了自身的入市道路，但是由于缺乏規范的政策指導，各地入市的土地對象和入市機制均沒有統一的規范。在參與入市的過程中，有些區域在前期的整理與開發中，違反國家的基本農田保護政策與相關土地利用用途及土地利用規劃；有些試點地區的土地并未做到與國有建設土地同權同價進入市場；有些僅通過簡單的企業與集體經濟組織簽訂使用合同后交付使用權租金的方式進行土地流轉交易，缺少嚴格的程序。要避免這些不規范行為的產生，就必須在土地流轉政策的推進中摸索出一條符合中國農村土地市場流轉的特色運行機制，以加快形成合理完善的農村集體經營性建設用地流轉市場。

4.4入市的風險控制及后續開發中的矛盾凸顯

目前在多地推行集體建設用地入市方面還存在許多不確定性的因素，在實際交易過程與各試點案例中，土地的確權問題引發集體內農民的糾紛、缺乏完善的收益分配體制導致的收益分配不均問題、與國有城市建設用地及農村征地范圍的矛盾沖突、小產權房的爭議與根治解決、稅收管理以及社會保障方面仍存在較多的未知性，有些由此引發的風險也潛藏在部分試點集體土地的開發利用中，有些問題已經凸顯出來甚至影響到集體建設用地入市后的開發。這需要企業、政府、集體個人三方進行商議，對涉及的土地權屬以及收益分配問題交換意見，秉持著讓農民收獲最大利益的原則，有序地進行集體土地開發，穩步推進我國農村集體經營性建設用地入市。

安徽農業科學2017年

5政策建議

（1）明確農村集體經營性建設用地產權制度，推進農業供給側結構性改革。激活農村建設用地市場的土地要素，深化農村土地和集體產權制度改革是第一步。農村閑置宅基地、廢棄地等整理節余出來的建設用地是否符合規劃前提，在入市經營性建設用地范圍之內，并無政策或法律界定相關概念。改革新方向必定要朝著劃定建設用地規劃范圍、確定集體土地產權發展，解決其與國有城市建設用地及農村征地范圍的矛盾沖突，為后續存量建設用地的開發、農民集體收益分配提供合理的參考依據。

（2）完善土地整治制度，鼓勵整治開發等節約出的集體建設用地以直接參與土地市場、入股等多種形式進入市場，結合產業轉型和新型城鎮化，順應人們返鄉下鄉創業熱潮，大力發展農村電商、休閑農業、旅游養老等新興產業，使集體土地上的建筑形態更加豐富多樣，增加農民收入，為美好農村建設注入巨大動力。

（3）規范交易程序，為集體建設用地在土地市場中有序流轉提供有力保障。在建設用地流轉試運行初期，必須要結合建設用地的集體共有產權、流轉形式多樣等特性制訂一套相對應的交易程序。集體經營性建設用地的申請、批準、簽約、公證及登記等每一步都需要符合一定的程序，且交易的規范性離不開土地管理部門的有效監督和引導。

（4）健全合理的利益共享分配機制，保護農民、集體、國家合法利益，實現三方共贏。對收益分配體系及稅收制度等方面深入展開研究，

致力于完善現有的利益分配機制、建立利益糾紛調解機制，制定合理的決策，持續集體中農民的財產性收入，讓政府通過稅收體制收回增值利益，以平衡限縮征地范圍帶來的收益下降，在農民集體獲益的同時，緩解城市建設用地的利用壓力，讓土地利用更合理化。

參考文獻

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