上海市土地利用規劃實施管理問題分析及對策建議

曹操

摘要 在梳理和總結上海市土地利用規劃實施管理現狀的基礎上，結合規劃工作實踐，分析提出上海市土地利用規劃實施管理中存在的問題，從規劃編制、管理體系、實施管理機制、政策工具、關鍵環節和保障措施6個方面對土地利用規劃實施保障體系提出系統性建議。

關鍵詞 土地利用；總體規劃；實施管理；對策建議

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）25-0203-03

Abstract Based on reviewing and summarizing of management and implementation of Shanghai land use planning，the problems and difficulties in the course of implementing and managementing of general land use planning in Shanghai City were analysed.Some suggestions were put forward from planning compilation， management system， management mechanism， policy tools， key links and security measures，combined with planning practice.

Key words Land use；General planning；Management and implementation；Countermeasures

土地利用規劃作為土地資源管理工作的“龍頭”，是落實土地用途管制、規劃城鄉建設的重要依據，對于保障社會經濟發展、保護耕地資源以及維持生態平衡等具有重要意義。土地利用規劃對土地利用的控制、協調與管理作用在其編制過程中已有所顯示，但許多決策和措施還需通過規劃實施管理，從時間、空間和措施上給予具體安排，才能逐項加以落實[1]。因此，規劃實施管理是實現規劃目標、發揮規劃作用的決定性環節，是規劃的生命力所在。

上海市現行土地利用規劃在耕地保護、土地集約利用等方面取得階段性進展，但在規劃實施和管理過程中也暴露出一些問題，影響了規劃實施成效。同時，上海市新一輪土地利用總體規劃（2016—2040年）編制工作正在全面開展，筆者希望通過梳理上海市現行土地利用總體規劃實施管理現狀，總結實施管理中存在的問題，提出完善土地利用總體規劃實施管理建議，為新一輪規劃實施管理提供參考[2]。

1 上海市土地利用規劃實施管理現狀及經驗

為破解土地資源“瓶頸”，以土地利用方式轉型促進經濟社會轉型發展，上海市推行了“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的土地利用綜合策略[3]，也開展了針對土地利用規劃實施管理方面的創新性研究和實踐。上海市土地利用規劃實施管理創新性實踐主要包括城市開發邊界內外有別的空間管制、土地利用規劃核心指標機動管理、土地利用年度計劃差別化管理、“198”區域減量化管理、占補平衡指標有償使用管理以及產業用地全生命周期管理等。

1.1 城市開發邊界內外有別的空間管制

為進一步優化區域用地結構和空間布局，上海市在城市開發邊界內外實行不同的空間管制規則，城市開發邊界劃示已實現土地利用總體規劃和城市規劃的融合。城市開發邊界內依據城鄉規劃和工業用地布局規劃進行空間布局和用途管控，其中工業項目必須位于工業區塊內。城市開發邊界外依據鎮級土地利用總體規劃、郊野單元規劃[4]和城鄉建設用地增減掛鉤規劃等專項規劃實施管控，針對郊野單元規劃，上海市制訂了“拆三還一”政策，即以城市開發邊界外的建設用地減量規模可置換城市開發邊界外1/3規模的規劃空間，用于保障農村集體經濟的發展；另外，城市開發邊界外的新增建設用地項目類型必須為交通市政設施及特殊用地、新農村項目、農民建房和曠地型旅游設施用地4種類型；存量用地按規劃予以減量和存量再利用。

1.2 土地利用規劃核心指標機動管理 上海市對建設用地和基本農田等土地利用規劃核心指標實行機動管理，即在編制土地利用總體規劃時預留一定規模建設用地不予以落地作為建設用地機動指標，多劃示一定規模基本農田作為基本農田機動指標，旨在保證規劃期內不易確定具體范圍的建設項目順利實施。建設用地和基本農田機動指標均按市和區兩個層級進行使用，其中市重大建設項目使用市級機動指標，其余項目使用區級機動指標；可使用機動指標的項目類型包括交通市政設施及特殊用地、新農村項目、農民建房和曠地型旅游設施用地4種。建設用地機動指標和基本農田機動指標通過臺帳進行管理，在項目農轉用審批階段予以核銷；基本農田機動指標還可通過“日常鎖定、年度認定、規劃法定”的補劃程序予以補充。

1.3 土地利用年度計劃差別化管理

上海市陸域總面積6 833 km2，建設用地總規模超過3 100 km2，陸域國土開發強度超過45%，逼近資源環境承載能力的極限[5]。對此，上海市通過壓縮新增空間、拓展存量空間以及釋放減量空間等多渠道控制建設用地總規模，其中最見成效的手段為土地利用年度計劃管理。上海市主動要求壓縮新增建設用地計劃量，從源頭上控制建設用地增長速度（新增建設用地計劃下達量逐年遞減，2016年下達量僅約占2010年下達量的50%）；上海市在土地利用年度計劃類型中增加了減量化計劃，明確除市政設施和民生類等項目可直接使用新增建設用地計劃外，經營性項目和工業項目等使用新增建設用地計劃必須與建設用地減量化掛鉤，通過提高新增建設用地計劃使用成本來控制建設用地增長速度（新增建設用地計劃實際使用量逐年遞減，2016年的使用量僅約占2010年使用量的40%）。

1.4 建設用地減量化管理

上海市近幾年重點推進城市開發邊界外的建設用地減量化，重點為低效工業用地和農村宅基地。通過建立“以減定增”機制，充分運用增減掛鉤平臺，建立減量化專項補貼制度，建立建設用地減量化聯席會議制度，建立集體經濟組織和農民的長效增收機制等途徑，推進全市建設用地減量化。2014 年上海市實現減量化1 028 hm2，完成年初下達任務量的103%，其中“198”區域工業用地減量化為689 hm2，較以往增加3倍多；2015 年下達任務總計700 hm2，截至9 月30 日，立項加驗收累計總量為865 hm2，占下達任務量的123.64%。

1.5 占補平衡指標有償使用管理

為了解決各鎮（鄉）補充耕地潛力不平衡和占補耕地數量不平衡，上海市各區（縣）建立了耕地占補平衡指標儲備機制，將土地整理復墾、土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、建設用地減量化和灘涂開發圍墾等項目驗收后確認的新增耕地納入各區（縣）占補平衡指標庫進行跨鎮域統籌使用，并將耕地占補平衡指標使用與非農建設項目新增建設占用耕地指標扣減予以掛鉤。另外，上海市各區根據實際情況分別建立了耕地占補平衡指標有償使用機制，根據建設用地復墾成本差異制訂了差別化的補充耕地指標調劑費用標準，如近郊的嘉定區工業用地復墾補充耕地指標調劑成本為1 500萬元/hm2，遠郊的奉賢區工業用地復墾補充耕地指標調劑成本為1 200萬元/hm2。

1.6 產業用地全生命周期管理

為進一步提高節約集約用地水平，充分發揮土地資源市場配置作用，上海市于2014年推行了產業用地全生命周期管理。上海市對產業用地實行出讓年期彈性管理[6]（一般新增工業用地產業項目類出讓年期不超過20年），對工業用地容積率進行了明確規定（一般不得低于1.2）。通過建立工業用地合理地價調節機制，分別在達產階段、達產后每3～5年和出讓年期到期前1年等階段進行土地利用績效評估，在工業用地進行土壤和地下水質量事前、事中和事后評估、管理和建立工業用地退出機制、轉讓機制等多方面進行了創新性實踐。

2 上海市土地利用規劃實施管理存在的問題

2.1 規劃體系職能不清，郊野地區規劃基礎薄弱

上海市的區鎮兩級土地利用總體規劃作為規劃實施的主體，規劃內容基本一致，重點不突出；規劃深度明顯不足，無法指導上海市廣大郊野地區的土地合理利用。針對這一系列問題，上海市于2014年研究推出了郊野單元規劃，初衷是作為實施規劃用于直接指導郊野地區的近遠期建設，但卻因沒有理清與土地利用規劃的關系，各鎮借助郊野單元規劃的“類集建區”相關政策，在城市開發邊界外大規模擴展建設用地空間；同時，編制的類集建區與基本農田常有沖突，最終導致郊野單元規劃實施困難重重。

2.2 專業規劃銜接程度不足，規劃落地難度大

上海市各相關規劃編制及政策銜接不足是造成規劃落地難度大、影響規劃實施效果最重要的原因，尤其是林業部門、農委、水務部門與規土部門的矛盾最為突出。如某區林地規劃中，規定森林覆蓋率須達到15%，水務部門規劃要求水面率達10%，而土地利用規劃對應上述指標的地類認定與相關部門有差異，數據分類和統計口徑不一致，導致在土地利用規劃中，土地用途調整區域經常與水務和林業等部分的專項規劃有沖突。

2.3 監測技術和機制缺乏，耕地質量管控能力不足

隨著耕地保護理論和實踐的日趨成熟和完善，上海市已經形成了法律手段、經濟手段、行政手段等相配合的綜合性耕地保護措施，有效落實了土地利用規劃耕地保護數量指標。2014年上海市開展了“200萬畝”永久基本農田劃示工作，擬對市域范圍內優質耕地予以重點保護。在實際劃示過程中，利用遙感影像對比、GIS等手段，確實做到了逐圖斑落地，劃示的基本農田現狀、地類和數量基本滿足要求，但是由于缺少衡量標準和質量監測機制，基本農田質量情況缺乏保障。上海市已建立的諸多農業監測站、生態系統監測網絡站點等偏重為科學研究服務，對于指導耕地質量管理支撐能力還偏弱。

2.4 建設用地減量化手段單一，缺乏激勵機制

上海市建設用地減量化的重點主要在于集建區外的農村居民點和低效工業倉儲用地，這些建設用地布局零散，土地權屬和使用情況復雜，減量化實施難度較大。另外，在現有政策下各地方政府減量化往往是為了能引進較大收益的項目，而對于改善鄉村風貌、完善基礎設施的項目則缺乏減量化動力；再者，在農村建設用地減量化工作中，由于經濟補償模式的單一，對失地農民的長期生存保障機制不到位，導致農民缺乏參與的積極性，影響減量化整體工作的推進。

2.5 生態用地概念模糊，管控政策可操作性弱

上海市生態用地近年來降幅明顯，按照上海市基本生態網絡規劃，2005—2009年生態用地年均降幅1.5%，2012年比2009年生態用地減少了約74 km2，若不加以控制，城市生態資源將嚴重不足。但是，對于生態用地的概念和外延，我國法律法規尚未做出明確規定；國家政策、規劃中雖提及生態用地，但也并未明確界定生態用地的概念。盡管上海市劃示了“生態空間管制線”，但在具體落實中困難重重，大量生態空間被其他用地侵占；另外，現有生態空間管控政策基本停留在發展理念上，對生態空間的維護缺乏可操作性的政策和措施，各區鎮作為生態空間維護主體也缺少積極性。

3 上海市土地利用規劃實施管理對策建議

3.1 科學編制土地利用總體規劃

土地利用總體規劃必須對中長期用地進行預測，其方法符合自然經濟和價值規律，立足地區實際，對區域用地進行合理布局，要求規劃編制具有科學性。科學編制土地利用規劃，首先應給予規劃一定的彈性和靈活性（如可根據經濟和社會發展目標確定近期和遠期目標，明確階段性重點）；同時可依據規劃側重點不同編制多方案規劃，應對規劃期間的不確定事件。另外，在確定土地利用規劃目標時，應注重綜合效益提升，尤其是生態效益。

3.2 理順土地利用規劃管理體系

土地利用規劃管理體系是影響上海土地利用規劃實施成效的主要因素之一。縱向上，上海市土地利用規劃應與上下級行政區以及相鄰地區的土地利用規劃銜接；同時需要明確土地整治規劃、增減掛鉤規劃、郊野單元規劃等專項規劃要為土地利用總體規劃實施服務。橫向上，應與各專項規劃全面對接，重點在用地類型、空間布局、分類用地指標和用地強度等方面予以銜接；在“兩規合一”方面，在明確兩規職責的基礎上，加強土地利用規劃和城市規劃的融合，土地利用規劃實施要融入城市空間容量控制、功能要求、形態控制、開發強度控制等方面內容。

3.3 建立規劃實施與管理機制 建立規劃動態評估、適時調整和修改制度：建立土地規劃實施監測和評估體系，全面監測土地利用變化、生態建設、人口規模等反映規劃實施情況的關鍵指標和土地利用年度計劃執行情況；完善土地利用規劃調整修改的條件、程序和審批管理等，凡涉及改變土地利用方向、規模和重大布局等原則性修改，必須報原批準機動批準。

建立多部門工作聯席會議制度：建立規土、交通、水務、林業、農業和環保等部門共同參與的定期聯席會議制度，推進規劃的科學編制和聯合修改；建立政府統一組織，部門相互配合的土地利用規劃落實協調機制，促進土地利用規劃與各專業規劃的協調，各專項規劃不符合土地利用規劃的應進行合理調整，確保土地利用規劃實施渠道的暢通。建設規劃公眾參與機制：明確參與活動中的各方職責與權益，組建合理的公眾參與土地利用規劃的組織形式。

3.4 完善規劃實施政策工具 在耕地保護政策方面，進一步加強耕地質量監管和國有耕地管理。完善新增耕地項目的立項和驗收等環節，將耕地質量情況作為驗收是否合格的重要因素，開展耕地質量日常監測，研究制訂耕地質量管理相關標準、規范和管理辦法。針對建設用地減量化形成的國有耕地，制定相關管理辦法，從地盡其用、提高管理效率出發，確定管理主體、明確管理職責權利。在建設用地減量化政策方面，制訂減量化適宜性綜合評價標準，進一步完善激勵政策。建議優化當前的指標激勵政策，區分經營性和非經營性新增建設用地指標，采取差異化的激勵政策，保障郊野地區基礎設施等公益項目的建設。制訂減量化適宜性綜合評價標準，客觀評價減量化綜合效益，對符合減量化標準的區域，積極推進實施；對搬遷意愿不足、實施難度大的區域，則可暫緩推行。在生態用地管控政策方面，明確符合上海實際的生態用地內涵，制訂衡量生態效益相關標準；科學劃示生態保護區，對生態保護區內的建設項目實行負面清單管理，同時適當允許生態保護區內的農用地復合利用。

3.5 優化規劃實施關鍵環節

規劃實施的關鍵環節包括土地利用年度計劃、建設項目審批管理和土地利用動態跟蹤等。在土地利用年度計劃環節，應進一步優化指標體系，除增加建設用地減量化指標外，還應增加存量建設用地，盤活指標；科學規范土地利用計劃的指標分配，綜合考慮不同地區社會經濟、自然條件和近期發展目標以及近幾年計劃指標完成情況來確定指標分配；探索區內土地利用年度計劃指標的資產化分類管理，允許計劃指標市場化流通，實現使用土地指標與供應土地指標者之間的均衡，提高全市新增用地使用效率。在建設用地審批中，應當根據不同區域的用地管制規則，采用彈性的審批標準判斷審批的合規性；同時，據現實情況修訂完善現有的用地定額標準。在土地利用動態跟蹤環節，應加強在土地利用結構變化、土地盤活中的跟蹤；建立信息共享和聯合查處機制，將土地利用動態跟蹤工作納入國土資源年度工作考核內容。

3.6 健全規劃實施與管理保障措施 土地利用規劃的實施管理有賴于規劃的法律、經濟、技術及行政等保障措施。在法律措施方面，制定操作性強的地方性配套法規，如土地利用規劃實施管理辦法。在經濟措施方面，對規劃進行經濟可行性分析，確保資金能夠平衡；采用建立誘導基金和財政補貼、稅收優惠等調控手段，積極引導和鼓勵區縣及鄉鎮土地管理部門落實土地利用規劃要求。在技術措施方面，研究制訂多種規劃數據的銜接和信息化技術應用標準，構建規劃信息化管理綜合數據平臺，建立和深化部門信息和數據共享機制；建立數據的實時更新制度，強化數據在規劃編制和管理中的應用；充分利用海量數據挖掘技術，通過對土地利用現狀、人口規模、土地利用計劃執行情況等相關數據和信息的挖掘和分析，對土地利用進行自動化監測。在行政措施方面，建立規劃實施的考核和獎懲機制，將規劃實施情況納入地方領導干部政績考核。

4 結語

經過數年探索和實踐，上海市在土地利用規劃實施管理方面已走在全國前列，基本實現對土地的精細化和信息化管理。在生態文明背景下，上海市土地利用方式正面臨變革和轉型，對土地利用規劃實施管理的體系、機制、政策、關鍵環節和保障措施等方面加以梳理和完善，有利于保障上海市新一輪土地利用總體規劃的有效實施，從而保護耕地和生態環境，合理安排各業用地，促進經濟、社會、環境協調發展[2]。

參考文獻

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