林業產權市場經營路徑探討

黃建強 廖秋芳

摘要以洪江市推進“林業產權市場化經營”改革為背景，以問題導向為基本研究方法，以湖南洪江市林業產權市場化經營實踐為研究對象，借鑒國內外研究成果，深入分析了洪江市林業產權市場化經營改革路徑的可行性。以市場化為主線，從配套政策和完善管理模式及相關服務配套，培育和壯大林業經營主體，建立林業發展長效機制等方面進行了相關制度設計及綜合評價。基于研究結果，在國家立法和政策上對推進林業產權市場經營提供了相關建議。

關鍵詞林業產權；市場；洪江市

中圖分類號S7-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）23-0144-03

Discussion on the Management Path of Forestry Property Right Market—Taking Hongjiang City as an Example

HUANG Jianqiang1，LIAO Qiufang2

（1.Forestry Bureau of Hongjiang City， Hongjiang， Hunan 418106；2.Shuangxi Middle School of Hongjiang City，Hongjiang， Hunan 418116）

AbstractTo promote the reform of marketoriented operation of forestry property rights of Hongjiang City as the background， using the basic research method of problem oriented， taking Hunan Hongjiang City forestry property market management practice as the research object， and draw on domestic and foreign research results， the forestry property market reform path operation feasibility of Hongjiang City was indepth analyzed. The relevant system design and comprehensive evaluation were carried out from the aspects of supporting policies and improving management models and related services， fostering and strengthening the main body of forestry management， and establishing a longterm mechanism for forestry development. Based on the results of the study， relevant suggestions were made on the promotion of the property right market in the national legislation and policies.

Key wordsForestry property rights；Market；Hongjiang City

基金項目國務院農村改革試驗區項目。

作者簡介黃建強（1968—），男，湖南洪江人，高級工程師，從事林業產權研究。

收稿日期2017-07-12

洪江市作為湖南省重點林區縣市之一，面積21.73萬hm2，林業用地面積15.34萬hm2，集體林地面積1445萬hm2，家庭承包經營林地面積13.81萬hm2，農戶102萬戶，森林蓄積586萬m3，森林覆蓋率67%，典型的“七山二水一分田”的國土構成。洪江市要實現跨越式發展，林業起著舉足輕重的作用。洪江市林業產權市場化經營實踐，對后林改時期南方集體林區現代林業發展有現實的借鑒意義。

1后林改時代林業發展的阻力因素及林業經營管理現狀的成因分析

1.1源于政府主導林業發展的計劃管理模式在林改后已不再適應林業發展的需要

長期以來，國家對林業實行的是計劃管理，林業是我國涉及人口眾多的仍援用計劃管理主導發展的經濟部門，造多少林國家有計劃，造什么樹種，由地方政府決定，采伐實行嚴格的限額管理，加工實行嚴格的行業準入制度，流通受到嚴格的管制。

林地是農民最基本的生產資料，種什么由政府決定，林木是農民的勞動產品，要變現，首先要有采伐計劃，按照林木采伐許可證的規定采伐；然后銷售給誰也是由政府指定的加工銷售單位來收購，價格由加工銷售單位決定。這種體制下，對林業的主體農民而言，是產業的最底端，缺乏發展的主動性、積極性。其結果是，林地的平均產出蓄積量不到0.2 m3/hm2。林地的潛在生產能力遠未得到發揮，一方面，農民增收乏力，另一方面，大量的林地資源閑置，未得到有效經營，林地所承載的經濟增收功能和生態恢復功能難以得到有效發揮。2006—2010年洪江市造林計劃1.33萬hm2，其中以松木為主的工業原料林計劃1.00萬hm2，木材采伐限額計劃50萬m3，2010—2015年全市造林計劃0.67萬hm2，其中以工業原料林為主的工業原料林0.33萬hm2，木材限額采伐計劃20萬m3。造林不僅有數量指標，還有樹種限制，木材生產受采伐限額限制，林農的經營自主權受阻，造林積極性不高，為完成上級下達的造林任務，在農民造林意愿不足的情形下，洪江市政府動員政府機關干部籌資造林。

1.2林改后，林農及其他社會主體經營林業的積極性未出現預期高漲

洪江市林改2007年4月啟動，歷時3年，以明晰產權為重點的主體改革任務基本完成。林改的標志性成果，就是山林產權到戶，實現了還山于民。當前，產權明晰到戶后，分散的小產權與林業的適度規模經營的矛盾開始顯現，流轉、融資、風險控制及政策保障等一些深層次的問題仍未得到有效解決。林改后，土地和政策優勢并不明顯。林農增收仍然乏力，林地的生產潛能未充分發揮，資源增效，林農增收仍然任重而道遠。

1.3法律滯后，政策保障乏力是主要制約因素

現行的森林法于改革開放之初1984年制定，帶有很強的計劃管理色彩。雖然在1998年進行了一次修訂，但并未突破計劃管理模式。在國民經濟各部門中，林業是唯一還帶有強烈計劃色彩的行業。造林需規劃，采伐要憑證，銷售有管制，沒有一個環節農民可以自主決定。林改后，各地都探索性地進行了一些配套政策改革，由于受制于現行法律的掣肘，不敢有大突破。林業與其他行業一樣，效益體現在規模上，分散到戶的碎化林權與林業的適度規模經營的要求存在著矛盾，市場條件下，林地可以集中到什么規模，土地流轉后，失去林地的農民的生計如何保障，這些問題如果不能破題，投資林業的資金存在潛在風險。

1.4林業經營管理面臨的問題有多重成因

制度的滯后性是主因。林業政策調整應當且必須與土地制度相關聯，適應土地制度變化的要求[1]。解放初期，我國農村土地實行耕者有其田制度，沒收地主富農的土地平均分配給農民，實行農民土地私有制。合作化時期到林業“三定”期間，我國實行農村土地集體所有制，森林、林木和林地所有權歸村組集體所有，收益在該集體經濟組織成員內部進行按勞分配。林業“三定”后，在堅持農村土地集體所有的前提下，實行家庭聯產承包責任制，俗稱“分山到戶”，實行“誰造誰有”的政策。在這期間，農民營造的林木在法律上仍歸集體所有，農民的林地經營權益受到嚴格限制，林業維持的是一種計劃管理模式。家庭聯產承包責任制，耕地經營實行的是完全市場化的經營方式，但難以解決農民的用錢問題。究其原因，主要是農民通過林業“三定”取得的林地承包權期限短，限制多，政策規定可以隨著家庭人口的增減、遷移進行調整，使得農民取得的林地時刻處于一種不穩定、不確定的調整狀態。林改后，山林產權到戶，理論上，農民擁有完整的林地使用權及完全的林木所有權和使用權。完整的林地使用權，是指這種權利高于一般意義上的財產使用權，70年不變，可以轉讓、可以流轉、可以互換、可以入股、可以抵押，是一種近乎不受限制的權利，一種近似所有權的權利，一種長期可以延續的權利，既堅持了憲法規定的農村土地集體所有制的制度，又給了農民最大的土地經營自由，是世界上獨一無二的林地制度，隨著農村土地承包法和物權法的頒布實施，標志著一項新的土地制度的確立。新的土地制度的確立，必須有新的政策和經營管理方式轉變與之相適應，目前，現有的制度體系建設仍在探索中，滯后于現實的需要。

2后林改時代洪江市推進林業發展破題實踐的路徑選擇

作為全國集體林權制度改革試點縣市之一的洪江市，在完成主體改革任務之后，為加快后林改時代林業發展，又進行了進一步的配套改革探索，其改革思路是以市場化為主線，配套政策和完善管理模式和相關服務配套，建立和健全林業經營組織形式，培育和壯大林業經營主體，建立林業發展的長效機制[2]。洪江市的實踐采取政府引導，政策配套，以林農為主，社會各方參與，形成由市場主導資源配置和利益分配的機制。洪江市的實踐符合事物發展的一般規律，在市場機制還未成熟時，推進林業產權市場化經營需要政府破題。洪江市推進林業產權市場化經營具有得天獨厚的條件，2008年洪江市林業產權市場化體系建設已列入國務院農村改革懷化改革試驗區項目序列；2011年中共懷化市委、懷化市人民政府選擇在洪江市先行試點探索，洪江市將推進林業產權市場化經營作為深化林改的切入點和突破口，為林改后如何快速發展林業破題。其基本做法如下：

2.1把握好兩項基本原則

2.1.1堅持市場化運作原則。通過政府引導，按照市場經濟規律，充分發揮市場對資源的配置作用[3]，推動林業產權經營的市場化進程。

2.1.2

堅持可持續發展原則。要有利于森林資源持續增長，生態功能持續增強，林業經濟持續增效，林農收入持續增加，林業事業持續發展。

2.2建立林業公共服務平臺

建立林權交易服務平臺洪江市林業產權交易中心。整合林業服務職能，以市林業產權交易中心為依托平臺，集中提供資源評估、產權拍賣、信息發布、變更鑒證、許可驗證等綜合服務，以加快森林資源變現。建立林業產權信息系統。在林業公共服務平臺，初步建立現代林業信息數字化和網絡化管理平臺。實現林業政策、確權發證、評估流轉、產權變更、林業科技、林產品市場6個信息共享。同時，積極引導林木所有權和林地經營權按照“依法、自愿、有償、規范”的原則，以轉讓、互換、轉包、出租、入股等形式進行規范有序流轉[4]。

2.3探索林權流轉新機制

積極推動商品林中幼林、公益林流轉市場的形成。重點引導以竹木加工為主的森工企業加大對商品林中幼林收購力度，活躍幼林流轉市場，縮短投入變現周期。為資本進出林業暢通渠道。在不改變公益林性質和不降低森林生態功能的前提下，允許公益林流轉。公益林可以進行管護權流轉，用于發展林下經濟和生態旅游項目開發。

2.4拓寬林業融資渠道

林業融資渠道單一，加工型生產性企業主要依據銀行貸款，額度受限于可用于抵押的企業資產規模。華宇竹業是洪江市以楠竹為原料加工生產竹地板和竹制家具的一家科技型林業加工企業，產品市場前景很好，但受制于資金限制，企業規模擴張受限，企業競爭優勢一直未能很好發揮。在政府支持下，近年來，通過兼并重組，股權融資等資本形式的運作，企業規模有所擴大，下一步將幫助華宇竹業加快產品升級換代，提高產品科技含量，將華宇竹業打造成全國知名的本土品牌。在條件成熟時，積極助推華宇竹業上市，實現森林資源轉變為資產、森林資產轉變為林權資本、林權資本上市融資證劵化，拓展林業融資新渠道。

2.5引導林業專業合作社發展

落實國家有關扶持農民林業專業合作社的相關政策，出臺洪江市鼓勵支持農民林業專業合作社的優惠政策。鼓勵、支持和引導生產同類林產品的林農以林地及林木資源估價作為出資，成立相應的具有法人地位的林業專業合作社，在農民不失山、不失地的前提下，實現規模經營，有效化解規模經營與林地經營權分散碎化的難題，形成以農民林業專業合作社經營為主體，以合資合股等其他經營形式為補充的林地多元化經營格局[5]。

2.6支持林業龍頭企業向上游產業發展

鼓勵洪江市竹木企業通過收購林權、農民林權入股建立竹木原料培育基地，鼓勵農民竹木專業合作社以林地及竹木資源估價作為出資入股竹木企業，企業發展向上游產業鏈延伸，上游產業分享企業發展成果，最終形成公司帶基地、基地連農戶的經營形式，實現公司的可持續發展。

2.7鼓勵林業資源的多渠道利用

政府引導林農發展林下種養業，通過林下經濟收益實現增收。結合洪江市旅游興市戰略，努力培育森林生態旅游業。在不改變公益林性質的前提下，允許公益林有償流轉，用于發展休閑度假、森林探險、農家餐飲等特色旅游項目。對納入旅游規劃范圍的景觀森林，原承包關系和林木所有權不變，景觀資源由受益的旅游經營單位有償使用。

2.8落實還權于民的惠農政策

嚴格保護林農的林地承包經營權，建立林業承包合同仲裁機構，暢通林農權利維護渠道，實行育林基金返還制度。返還的育林基金專項用于跡地更新造林。簡化林農采伐林木的計劃指標辦證程序，對集中連片造林達到規定面積的單獨編制經營方案，按經營方案自主采伐。建立森林保險保費的財政補貼機制，公益林的保費由財政全額承擔，商品林的保費由財政給予補助。對流轉后形成規模經營的林木林地，有關部門在項目安排上給予優先考慮[6]。對林地流轉導致失地或因林權抵押暫無林地經營造成經濟暫時困難的林農，政府和有關部門應在扶貧或農業綜合開發項目上給予優先安排。

3討論

（1）林業產權市場化經營適應了林業生產力發展的需要，洪江市推進林業產權市場化經營路徑的選擇具有現實可行性。通過流轉，洪江市林業規模經營面積占該市林地面積的10%左右，總面積規模達到1.5萬hm2。規模經營的近成熟林森林蓄積225 m3/hm2，高出全市平均值5倍，規模經營效益凸顯。林改啟動以來，林業吸引社會及銀行貸款資金15億元，造林1.0萬hm2。以華宇竹業為龍頭的規模竹木加工企業達到了3家，帶動了林業經濟的全面活躍，農民來自林業的收入持續增加。洪江市林業產權市場化經營得到了國家有關部門和學者的肯定，原湖南省周強省長、國家林業局局長張建龍先后親臨洪江市視察指導。《洪江市林業產權市場化體系建設方案》通過了省林業廳組織的專家論證，洪江市林業產權市場化體系建設被農業部列入國務院農村改革第二輪懷化試驗區項目序列，相關做法被聯合國糧農組織寫入案例報告。

（2）洪江市林業產權市場化經營雖然取得了一定成效，但缺乏國家政策的支持和法律的保障，后續發展仍保障乏力。

①洪江市林業產權交易中心交易量呈逐年下降趨勢，主要受3個方面因素的影響，一是交易成本較高，交易各方利益訴求不平衡，雙向5%的交易費用占交易額比重過大，影響了交易的積極性，大量家庭承包經營的林業產權過于碎化，不具交易性。二是交易品種單一，主要是成熟林的交易受林業生產周期性的性質以及前些人工林造林年度造林數量決定。三是受政策的影響，湖南省實施森林禁伐減伐3年行動在客觀上抑制了需求。

②林業經營周期長、森林火災、病蟲害等不可控風險因素，使經營林業交易風險較大，雖然洪江市注意到了這些風險因素，建立了相關制度，但全局性的風險非洪江市出臺的地方政策所能化解，如森林保險保額過低，不足以抵消潛在的風險。

③林業流轉經營遭遇政策融資障礙，主要是流轉經營的林地難以取得林地使用權證，而金融機構處于風險考慮，要求辦理抵押時，林地使用權也要一并辦理抵押手續。

（3）此外，國家應加大林業改革力度，建立財政支持林業發展的制度構架。

建議適時修改森林法，將林業分類經營的原則編入森林法，改革森林限額采伐制度，對商品林業實行市場化管理。

建立統一規范的森林資源評估、交易制度，維護交易公平。

全面實施政策性森林保險制度，簡化程序，提高保額，公益林保費由財政全額負擔。

通過立法建立流轉林地使用權證制度。

參考文獻

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