蘇北農民工市民化的主要問題及其對策研究

范文國　李敏

摘要分析了蘇北農民工市民化的問題，主要是戶籍人口城鎮化滯后，市民化任務越來越重，城鄉公共服務資源格局沒有調整到位，農民工落戶政策存在較大的社會隱患，農民工市民化的公共成本分擔機制不健全。在此基礎上，建議把增進農民工幸福作為市民化的宗旨，把提升農民工就業創業能力作為市民化的前提，把推進城鄉區域常住人口基本服務均等化作為市民化的核心任務，把科學測算農民工市民化成本作為制定市民化政策的基礎，把科學評估市民化能力作為制定市民化政策依據，把建立健全農村土地政策作為增進農民工幸福的重要路徑，把建立地方公共財政支出與常住人口掛鉤機制作為推進城鄉基本公共服務均等化的關鍵舉措，把建立省級財政轉移支付與常住人口掛鉤機制作為推進蘇北外出農民工市民化的重要抓手，把加大對落后縣（市）財政轉移支付力度作為推進全省區域基本公共服務均等化的著力點，把建立健全農民工市民化考核機制作為推進蘇北農民工市民化的重要動力。

關鍵詞蘇北；農民工市民化；主要問題；對策

中圖分類號S-9文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）36-0232-04

AbstractThe main problems of migrant workers citizenization in Northern Jiangsu are the urbanization of household population has been lagged， the task of citizenization has been become heavier， the urban and rural public service supplies have not been adjusted in place， and the urban settling threshold of migrant workers has been become social risk， the public cost sharing mechanism has not been perfected.On this basis， some suggestions were put forward as follows： to promote the migrant workers happiness as the aim of citizenization， to improve the employment and entrepreneurship ability of migrant workers as the premise of citizenization， to promote the equalization of basic public services of resident population in urban and rural and in different regions as the core task of citizenization， to scientifically calculate the citizenization cost and ability of migrant workers as the basis for formulating citizenization policy， to perfect the rural land policy as an important path to promote migrant workers happiness， to establish the hooking mechanism between local public expenditure and local resident population as a key measure to promote the equalization of basic public services in urban and rural， to establish the hooking mechanism between provincial fiscal transfer payment and resident population as an key point to promote crossregion migrant workers citizenization of northern Jiangsu， to increase financial transfer payment to backward counties （cities） in northern Jiangsu as the focus of promoting the equalization of regional basic public services， to establish assessment mechanism for the citizenization of migrant workers as an important force for promoting the citizenization of migrant workers in Northern Jiangsu.

Key wordsNorthern Jiangsu；Migrant workers citizenization；Main problems； Countermeasures

農民工市民化是新型城鎮化的首要任務，蘇北是江蘇省欠發達地區，也是農民工最多的地區。據調查，2015年江蘇省有1 807萬農民工，其中蘇北籍農民工總數占全省比例超過半數。因此，江蘇省農民工市民化的難點在蘇北，重點也在蘇北，加快推進蘇北農民工市民化對促進全省新型城鎮化與城鄉發展一體化至關重要。近年來，蘇北戶籍人口城鎮化滯后，本地農民工與外出農民工數量都在不斷增加，市民化任務越來越重。大量農業人口進城，但城鄉公共服務格局沒有相應調整，導致城鎮公共服務資源緊張而農村公共服務資源浪費。農民工落戶門檻太低，存在較大的社會隱患。針對上述問題，筆者分析了蘇北農民工市民化的主要問題，并提出了加快蘇北農民工市民化的對策建議。

1蘇北農民工市民化的主要問題

1.1戶籍人口城鎮化滯后

2015年蘇北城鎮化率為59.10%，而戶籍人口城鎮化率僅為39.97%，比人口城鎮化率低19.13%。從2010—2015年，蘇北人口城鎮化增長了7.30%。與此同時，戶籍人口城鎮化率僅僅增長了1.85%，滯后人口城鎮化率5.45%。從蘇北5市來看，2015年鹽城、宿遷、連云港、徐州和淮安5市的戶籍人口城鎮化率滯后，人口城鎮化率分別為23.14%、22.43%、18.10%、17.75%和13.49%（表1）。

1.2市民化任務越來越重

2015年蘇北地區農民工總數約為1 104.12萬，比2010年增加了271.09萬人，平均每年增長6%。其中本地農民工有575.80萬人，比2010年增長了137.5萬人，占農民工總數的52.15%。外出農民工總數為528.32萬人，比2010年增長了133.56萬人，占農民工總數的47.85%。從本地農民工分布來看，2015年鹽城、徐州、宿遷、連云港和淮安5市農民工數量分別為167.27萬、153.91萬、108.87萬、80.97萬和65.73萬人，分別比2010年增長了42.20%、4.93%、42.61%、41.66%和56.77%。從外出農民工的分布來看，2015徐州、鹽城、宿遷、連云港和淮安5市分別為161.80萬、105.18萬、100.90萬、83.19萬和77.25萬人，分別比2010年增長了41.09%、17.23%、36.36%、43.38%和32.41%。

1.3城鄉公共服務資源格局沒有調整到位

大量農業人口進城，但城鄉公共服務資源并沒有調整到位，導致城鎮公共服務資源緊張，而農村公共服務資源過剩。據調查，蘇北鄉村不足100人的小規模學校越來越多，有些教學點學生不足10人，農村教師數量相對過剩，但素質普遍不如城鎮教師。城鎮“大班額”現象突出，大多數小學平均班級規模超過45人，大多數初中班級規模超過50人。

1.4農民工落戶政策存在較大的社會隱患

農民工落戶門檻太低，蘇北只有徐州市區和連云港市區對農民工落戶設置了一定門檻，其他所有城鎮全開放。城市房價高昂，生活成本較高，絕大多數農民工都不具備在城市購房的實力。雖然轉市民完全出自農民工的意愿，政府不會要求農民工轉市民，也不會把農民工轉市民與其農村的宅基地和承包土地轉讓掛鉤，但是難免有許多低收入農民工做出轉市民的非理性決策，他們為了在城鎮購房和生活，就有可能將自己農村的宅基地和承包土地轉讓。一旦他們失去工作就無法維持正常生活，甚至成為社會不安定的因素。

1.5農民工市民化的公共成本分擔機制不健全

當前，我國居民的基本公共服務是由國家、省和地方政府共同提供的。本地農民工的基本公共服務不需要國家和省增加財政轉移支付，但是外出農民工的基本公共服務不僅需要流入地政府相應增加公共財政支出，還需要國家和省向流入地增加相應的財政轉移支付。蘇北有大量的外出農民工，還有少部分是安徽等地的外來農民工，這些農民工的市民化要求國家和省向流入地增加相應的財政轉移支付。但是，目前我國國家和省還沒有建立健全與農業轉移人口掛鉤的財政轉移支付制度，國家和省為蘇北外來農民工和外出農民工的財政轉移支付不能到位，導致這些農民工市民化困難。

2加快蘇北農民工市民化的對策建議

2.1把增進農民工幸福作為市民化的宗旨

政府在制定市民化政策時，要設身處地為農民工著想，不僅要看到農民工的眼前利益，更要看到農民工的長遠利益，要以增進農民工一生的幸福為標尺來制定和考察農民工市民化各項政策。一要充分尊重農民工自身意愿，讓農民工自己決定和選擇自己的命運，讓他們決定是否轉市民，是否流轉農村宅基地與承包土地。二要以農民工的滿意度為標準來評價市民化政策。如果市民化政策受到農民工的普遍歡迎，那么意味著這些政策有利于增加農民工福祉。反之，政府就要對市民化政策進行反思，加以完善，直到受到農民工的歡迎為止。

2.2把提升農民工就業創業能力作為市民化的前提

只有提高農民工的就業創業能力，才能使他們有穩定的收入來源，在城鎮中過上體面的生活。要將農民工納入終身職業培訓體系，加大農民工職業培訓財政投入，對農民工展開針對性的就業技能培訓。將本地農民工和返鄉農民工納入就業創業政策扶持范圍，推進農民工與城鎮戶籍就業人員同等享有就業與創業政策扶持、信息咨詢、培訓指導、勞動人事爭議調解和仲裁等服務，實現城鄉勞動者同工同酬、同城同待遇。

2.3把推進城鄉區域常住人口基本服務均等化作為市民化的核心任務

從增進農民工福祉的視角來看，農民工市民化的核心任務不是農民工轉市民，而是讓農民工及其隨遷子女可以享受市民化的待遇，因為轉市民并不是對所有農民工都有利。站在江蘇省區域協調與城鄉發展一體化高度來看，江蘇省不僅要實現城鎮常住人口基本公共服務均等化，而且要實現城鄉基本公共服務均等化和區域基本公共服務均等化。因此，農民工市民化的核心任務就是推進城鄉區域常住人口基本公共服務均等化，讓不同城鄉區域常住人口都可以享受到大致均等化的基本公共服務。

隨著城鄉區域常住人口基本公共服務均等化發展，城鄉基本公共服務差距在不斷縮小，農村戶籍將變得越來越有價值，農民工在城鎮落戶的收益將會越來越少，農民工轉市民的動力也會相應減少，戶籍人口城鎮化速度會進一步減慢，因此不要把戶籍人口城鎮化作為農民工市民化的主要任務，戶籍人口城鎮化率應該是預期性指標，而非約束性指標。

2.4把科學測算農民工市民化成本作為科學制定市民化政策的基礎

對農民工、企業和地方政府而言，農民工市民化是有成本的。不同城鎮有不同的市民化成本，一般來說，規模越大的城鎮其農民工市民化的成本越高，經濟越發達的城鎮其農民工市民化的成本越高。只有科學測算農民工市民化成本，才能科學制定農民工市民化政策。

農民工需要按時繳納“五險一金”，在城里購房，支付高于農村的生活成本。以徐州市為例，筆者假定農民工可以用公積金貸款（20年還貸）在城市購買60 m2套房，計算了2014年徐州市及其五縣（市）農民工轉市民成本，市區一個農民工轉市民，在20年內需要每年支付47 640元成本，包括生活成本18 203元、購房成本18 637元和社會保障成本10 800元；5縣（市）農民工轉市民，在20年內需要每年負擔32 597元成本（表2）。

政府需要為農民工提供教育、醫療、衛生、養老等基本公共服務。筆者估算，徐州市區每一個農民工轉市民，需要政府每年負擔8 050元。包括義務教育成本2 403元、居民合作醫療補助44元、基本養老保險成本1 146元、其他社會保障支出3 657元、城市管理費用800元。五縣（市）每一個農民工轉市民，需要政府每年負擔4 000元。

企業要為農民工繳納“五險一金”。筆者測算，徐州市區每一個農民工轉市民，需要企業每年負擔22 111元，包括養老保險10 381元、醫療保險4 671元、失業保險1 038元、生育保險311元、工傷保險519元和住房公積金5 190元；五縣（市）每一個農民工轉市民，需要企業每年負擔16 425元。

2.5把科學評估市民化能力作為制定農民工市民化政策依據

農民工、政府和企業的市民化能力分別指它們支付各自市民化成本的能力。有些農民工有能力支付市民化成本，政府要出臺政策支持這部分農民工轉市民，也就是身份市民化。還有些農民工僅可以支付部分市民化成本，政府不應支持這部分農民工轉市民，但是他們可以享受絕大部分市民待遇，也就是待遇市民化。目前，蘇北絕大多數農民工市民化的能力較低。據《2015年徐州市農民工就業收入調查報告》，年收入為1萬～3萬元的農民工比例為42.9%，年收入為3萬～5萬元的農民工比例為26.2%，年收入1萬元以下的農民工比例為15.7%。只有15.2%的農民工年收入超過5萬元，其中12%為5萬～8萬元，3.2%在8萬元以上。這意味著徐州市大約只有15.2%的農民工具有支付市民化成本的能力。

有的地方政府有足夠的市民化能力，就應該將所有符合市民化條件的農民工一次性轉化為市民，并為所有未轉市民的農民工提供市民化待遇。有的地方政府的市民化能力有限，那么就應該依據其市民化能力的大小，確定每年農民工轉市民數量、未轉市民的農民工的基本公共服務待遇；有的企業有足夠的市民化能力，那么政府就可以要求該企業按照國家要求，為其所聘用農民工繳足“五險一金”。有的企業的市民化能力有限，政府要依據該企業市民化能力大小，要求該企業按照一定比例為其所聘農民工繳納“五險一金”。

2.6把建立健全農村土地政策作為增進農民工幸福感的重要路徑

身份市民化類型農民工具有成為市民的能力，可能一輩子都不需要農村的宅基地和承包地。但是，他們在城鎮購房和生活需要巨額資金。因此，要支持他們在平等自愿基礎上，將其宅基地和承包土地流轉，從中獲得大批資金，減輕他們在城鎮購房和生活的壓力。待遇市民化類型農民工雖然眼前無法經營承包地，但今后還要依賴承包地生活。因此不支持他們將宅基地和土地承包權流轉，但是鼓勵他們將其承包土地的經營權流轉，從中獲得經濟收益。

2.7把建立地方公共財政支出與常住人口掛鉤機制作為推進城鄉基本公共服務均等化的關鍵舉措

加快建立健全地方政府公共財政支出與常住人口掛鉤機制，并且按照常住人口的變化對地方公共財政支出進行相應的調整。比如，2015年徐州市人均公共財政預算支出為8 680元，如果城鎮新增一個農業轉移人口，那么徐州市政府應該增加城鎮公共財政支出8 680元左右，相應減少農村地區公共財政支出8 680元左右。以此類推，使得任何城鄉居民都可以享受均等化的基本公共服務，每一個農業人口向城鎮轉移不會降低城鎮基本公共服務水平，也不會導致農村公共服務資源浪費。

2.8把建立省級財政轉移支付與常住人口掛鉤機制作為推進蘇北外出農民工市民化的重要抓手

蘇北外出農民工的主要流向是蘇南，要完成這些外出農民工市民化任務，要求蘇南地方政府、省和國家相應增加公共財政支出。要加快建立與完善財政轉移支付與常住人口掛鉤機制，并且按照常住人口的變化對財政轉移支付額進行相應的調整。假如一個農業人口由徐州市流向蘇州市，成為蘇州市常住人口，那么省里就應該按照蘇州市人均公共財政轉移支付標準增加對蘇州市財政轉移支付。同時還要按照徐州市人均公共財政轉移支付標準減少對徐州市財政轉移支付。這樣使得外出農民工不會導致流出地基本公共服務資源過剩，也不會導致流入地基本公共服務資源緊張。

2.9把加大落后縣（市）財政轉移支付力度作為推進全省區域基本公共服務均等化的著力點

江蘇省區域基本公共服務差距較大，主要原因是縣域人均公共財政預算支出水平差距較大，導致縣域基本公共服務水平差距較大。2015年全省有6個縣（市）人均公共財政預算支出超出全省平均水平，也有15個縣（市）人均公共財政預算支出不到8 000元（表3），不到全省平均水平的65%。其中，蘇北、蘇中和蘇南的縣（市）分別有10個、4個和1個。建議省政府進一步加大對全省落后縣（市）財政轉移支付力度，逐步縮小全省落后縣（市）人均公共財政預算支出與全省平均水平差距，提高全省落后縣（市）基本公共服務水平，推進全省區域基本公共服務均等化。

2.10把建立健全農民工市民化考核機制作為推進農民工市民化的重要動力

農民工市民化需要依靠地方政府來推動，但是地方政府對農民工市民化的積極性普遍不高，因為農民工市民化需要政府投入大量財力，而政府財力有限，更愿意將有限財力投入經濟領域，而不是農民工市民化。原因很簡單，因為前者可以刺激經濟增長，提高GDP總量，滿足政府政績的需要；而后者對經濟增長的促進作用不明顯。江蘇省要盡快將城鄉區域常住人口基本公共服務均等化作為約束性指標納入蘇北各級政府政績考核體系，加大工作目標考核和督查力度，增強地方政府推進農民工市民化動力。

3結語

蘇北農民工是一個數量巨大的群體，農民工市民化有可能是一項提升農民工幸福指數的民生工程，也有可能成為社會不安定的隱患，關鍵在于農民工市民化政策是否科學。要科學制定農民工市民化政策，關鍵在于科學評估農民工、企業和政府市民化的成本和能力，并且依據它們各自的市民化能力大小制定相應的市民化政策。要推進蘇北農民工市民化，關鍵在于建立地方公共財政支出與常住人口掛鉤機制、省級財政轉移支付與常住人口掛鉤機制和農民工市民化考核機制。

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