對PPP項目可用性付費機制的財務可行性探討

范志輝

摘 要：在基礎設施和公共服務領域推廣運用PPP，是推進供給側結構性改革的重要舉措之一，也是實施創新驅動、發展新經濟的重要手段。PPP項目付費機制是PPP項目實施方案的主要內容，也是PPP項目合同的核心條款。本文對于目前通常使用的付費機制進行了介紹，并通過對不同的可用性付費方式進行了差異分析與可行性比較，以期有助于項目參與各方、尤其是政府實施方作出合理選擇。

關鍵詞：PPP 付費機制 財務可行性

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）12（a）-122-02

1 PPP項目可用性付費機制介紹

近三年來，財政部、發展改革委等部委印發了一系列規范政府和社會資本合作（PPP）的管理辦法、指引、指南等文件。2014年11月，國務院印發了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014]60號），2015年5月國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》的通知（國辦發[2015]42號），特別是2017年7月國務院法制辦關于《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》公開征求意見的通知發布，標志著在規范基礎設施和公共服務領域推廣運用PPP。 如何保障公共利益和社會資本方的合法權益，促進經濟社會持續健康發展方面，已經步入了法制建設的軌道，完成PPP制度的頂層設計指日可待。

PPP付費機制是PPP制度體系結構的重要組部分，直接影響PPP項目的風險分配和收益回報，是PPP項目合同中最核心的條款。因此，通過對付費機制的財務可行性分析，不僅影響政府對PPP項目實施決策，也是社會資本對項目投資決策的重要依據。在PPP項目中，最常見的付費機制主要包括政府付費、使用者付費和可行性缺口補助。

政府付費是指政府直接付費購買公共產品和服務。在政府付費機制下，政府可以依據項目設施的可用性、產品或服務的使用量以及質量向項目公司付費。政府付費是公用設施、公共服務類項目中較為常用的付費機制，根據項目類型和風險分配方案的不同，政府通常會依據項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費，因此政府付費又包括可用性付費、使用量付費和績效付費。

可用性付費是指政府依據項目公司所提供項目設施或服務是否符合合同約定的標準和要求進行付費。符合以下條件的PPP項目，政府可以考慮采用按可用性付費：一是相對于項目設施或服務的實際使用量，政府更關注該項目設施或服務的可用性；二是相對于項目公司，政府對于項目設施或服務的需求更有控制力，并且政府決定承擔需求風險。

PPP項目可用性付費基礎，即項目全部建設成本或項目總投資，項目建設成本的核算應嚴格按財政部《基本建設項目建設成本管理規定》（財建[2016]504號）執行，對于經協商不計入建設成本的費用項目或政府給予的補助，則按協議約定在竣工決算審計后直接扣除，以確定作為付費基礎的項目總投資。

2 PPP項目可用性付費方式

作為政府付費的一種主要形式，可用性付費方式有多種多樣，在不考慮其他因素的情況下，實質上是政府對項目公司管理的建設任務完成后，在確定的項目建設成本或項目總投資基礎上，作為項目融資在之后運營期內進行還本付息的方式方法的確定。不同的是，在股債分離的前提下，這里的“息”應分為融資利息和設定項目資本金的“股息”或合理利潤。所以根據國內外貸款的償還方式不同，常用的政府付費方式（還款方式）有以下幾種。

2.1 等額本息法（即等額攤還法）

i為年綜合付費率（年融資利率和資本金回報率的加權平均數），融資利率取值上限可結合地方實際、參考省市財政部門定期發布的PPP項目融資成本信息公告合理設定，并明確以項目融資協議為準據結算；

2.4 協商不等額本金法等其他方式

除上述常用的付費方式外，政府考慮到平滑財政支出的原因（主要是為規避付費高峰期），一般會要求延長付費寬限期（利息照付），或前幾年等額少還本等方式，即通過協商采用不等額本金法。

3 PPP項目可用性付費方式差異分析與財務可行性探討

3.1 可用性付費方式的特點和差異分析

3.1.1 等額本息法

該付費方式的特點是付費均勻、計算簡單、便于操作。對于社會資本方能平均體現其收益水平，具有財務可行性；對于金融機構還本付息有保障，因而具有可融資性。所以這是最普遍使用的一種可用性付費計算方式。

3.1.2 等額本金法

等額本金法基于傳統的還本付息方式，原理是等額還本、利息照付。社會資本方和金融機構也樂意接受，特點是項目前期付費多、以后逐年減少，政府前期付費壓力大，所以與等額本息法比較政府更樂于接受前者。

3.1.3 等額本利折現法

此付費方式的特點是項目前期付費少、以后逐年增多，社會資本方和金融機構都不容易接受，原因是前期付費少，不能覆蓋融資部分還本付息；而收益多體現在后期，也不利于對經營者近期業績考核；對于基金等財務投資人也不具有吸引力，被認為是財政部門一廂情愿的付費方式，因此實務中很少在可行性付費中采用此方法。雖然此付費方式從付費總額來看是最大的，但政府卻樂于接受，因為有利于政府平滑財政支出，有利于通過財政承受能力評價。

3.1.4 其他方法

其他方法的運用前提是在制定實施方案時和簽訂PPP項目合同前，社會資本方、金融機構和政府實施機構都要有充分的溝通，并達成一致，否則此后的合同談判、融資交割和項目落地就會很難實現。

3.2 PPP項目可用性付費各種方式下的財務可行性

從前述分析可以看出，在項目建設成本一定的前提下決定未來政府付費多少的因素有兩個：一是付費方式的選擇，二是政府綜合付費率i或i和r（折現率）的取值。在編制實施方案階段付費方式就已經確定，而綜合付費率i或i和r（折現率）的取值一般在招標文件中作為權重較大的指標，要求投標人給出合理的報價。在目前股債分離的操作方式下，要求投標人分別就融資利率i1（政府按不高于報價的實際利率付費）和資本金合理利潤率i2報價，而政府的綜合付費率i最終是根據i1和i2的加權平均計算的（以i1和i2在總投資中的比重為權數，一般情況下項目資本金和融資部分比例在實施方案和招標文件中已經確定）。當然，在實操中也可以對公式進行分解，對融資和資本金回報分別計算。但可以確定的是，對一個項目付費水平的比較，要計算其綜合回報率，而不是僅僅關注資本金回報率或融資利率的高低。如上所述，在滿足了項目的可融資性后，評價項目的財務可行性應注意以下幾個方面。

首先，應清楚財務可行性對社會資本方和政府方的影響是不同的。社會資本追求的是股東利潤最大化或企業價值最大化，而政府關注的是項目的實施是否實現了預期的經濟和社會效益。

其次，對社會資本方而言，在滿足融資條件下，資本金的回報水平必須達到或高于資本成本。從財務的角度看，社會資本方的資本金成本要高于融資成本，在引入了基金、信托等財務投資人的情況下，往往會要求更高的固定回報，甚至在項目運營中期就要求社會資本方回購其投資。因此，社會資本方財務可行性分析更關注的是資本金的回報水平和投資回收能力，財務可行性是項目投資決策的重要依據。

最后，政府方對財務可性研究也很重視，從物有所值評價和財政承受能力評價所使用的方法和指標來看，實際上主要是運用財務可行性分析方法。政府首先關注的是綜合付費率i，或都加入r以后的內含報酬率，從經濟分析的角度出發，絕大多數情況下內含報酬率能反映出項目的財務可行性。如果社會資本方能取得更低的融資成本，政府方完全可以付出更高的資本金回報。政府其次關注的是未來付費能否平滑財政支出，畢竟政府更愿意在一般財政支出預算的紅線內多做PPP項目。

因此，可融資性是PPP項目成敗的關鍵，任何付費方式的選用都必須予以充分考慮。通過對可行性付費方式特點和差異分析，各種付費方式下PPP項目都具有一定程度的財務可行性，具體選用何種付費方式，應結合各種參數進行綜合評判。另外，不同項目之間的比較除必須考慮各項目特點外，計算其內含報酬率在經濟上是比較合理的，不宜以項目在全生命周期內總的付費數額來下結論。

參考文獻

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